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全球媒體研究室

羅世宏老師電訊政策課程大綱2007導讀區

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FCC委員投書紐約時報反對現有無線電視寬鬆的換照制度 編輯

作為FCC委員的之一,經常聽到民眾對晚間新聞中充斥血腥暴力的新聞、地方新聞太少,高尚的娛樂節目太少等的抱怨。

其實可以不必如此,美國政府讓無線廣播電視業者免費使用價值五千億美金的無線電波,相對的卻只要求無線廣播電視業者恪盡公益:如至少提供一些高品質節目、告知選民、支持地方藝術文化、教育兒童,而非僅只是讓業者降低成本擴大營收。

使用無線電波是一種特權,一種有利可圖的特權,而非權力,我擔心FCC在公共利益的堅持上堅持得還不夠多,我們應該對他們實踐服務公共利益時加以稱讚,對無法實踐時加以懲罰。

FCC擁有每八年審核無線電視業者換照的權力,業者要證明他們有履踐服務公共利益的紀錄,來爭取主管機關的同意換照。如果他們無法證明,那執照就應交給能證明的其他業者。如果 FCC能照著做,這是嚴苛但公平的制度。

但在媒體集團化的壓力下,FCC放棄換照制度的精髓,改採業者所樂於採用的「明信片換照」(postcard renewal)制度,FCC不採實質審查而淪為橡皮圖章,考量公共利益而使不予換照反而變成少見的罕例。

最近FCC因處分西語的無線電視業者Univison電視台破紀錄的2400萬美金而上了新聞,原因是這家電視台不履行每週播出三小時兒童節目的規定(這是現在還存在少有的公共服務的規定),想以播出由一對 11歲雙胞胎所演出的肥皂劇來矇混。

這處分正確的決定,不過由此也可看出換照制度變成如此的缺漏。這項行政處分不在平時做,而是在發生爭議的無線電視台執照效期屆滿的18個月後才做,業者申請換照過程中遭媒體監督團體長期表示反對,業者依然持續經營,最後主管機關對業者違法行為則以處以罰金了事。

FCC注意到本案原因是這是一家擁有114家電台的媒體集團,而且是由一家公司( public corporation)轉移所有權予一家私募基金。如果不是這種情形,這項處分說不定還不會發生。相對於學者們認為五分之一業者所稱的兒童節目「不具或極少具教育價值」,只有三分之一的節目被認為「高教育性」,我們的兒童應該有更好、更多的兒童節目可以觀賞。

過去並不是如此,在1980年代以前,當時嚴格的執行每三年換照的制度,業者因此投下鉅資提升內容的製播,在1980年代,解除管制的狂潮襲來,當時一位FCC 主委形容電視「製造節目的烤麵包機」,換照制度才變成現在這樣子。

現在一些人宣稱,由於網路的興起,無線廣播電視事業已瀕臨滅亡,不需要讓人操心,這是錯誤的想法。

原因為:

一、 無線廣播電視執照依然價值非凡,Univision的資產(很多是在很小的經營區)還是賣了120億美金,加州沙加緬度一個小電視台在 2004年轉手時,也高達美金2億8千5百萬,一家在大經營區如紐約或洛杉磯地區的電視台價值可能可達10億美金。 - 隱藏引用文字 -

二、 無線廣播電視仍然是美國民眾最主要的資訊來源,60%的成年人每天觀看新聞,無線電視新聞還是美國最普遍的資訊來源,所以要求無線廣播電視業者提供高品質的地方和全國新聞仍然是很重要的事。

所以要求無線電視業者恪盡公共利益,只有再度強化換照制度,縮短換照年限,由八年縮短成三年。

在換照以前,其實可以先將FCC在1990年代考慮,但從未納入的事項列為換照標準:

一、 電視台除了夜間新聞外是否製播地方民間事務(local civic affairs)的節目,或保留地方社區團體使用之時段。

二、 電視台是否播出全國和地方政治集會或辯論的節目,在選前一個月是否每晚都播出至少五分鐘的新聞。

三、 在電視台的擁有者很可能都居住在數千哩之外,電視台是否有讓地方社區領袖和公民團體表達意見的管道。

四、 電視台是否有製播專家眼中的真正教育性節目。

所有這些資訊都應該公開上網,讓民眾知道電視台如何使用無線電波。

June 2, 2007

Op-Ed Contributor

The Price of Free Airwaves

By MICHAEL J. COPPS

Washington

AS a member of the Federal Communications Commission, I often hear how fed up Americans are with the news media. Too much "if it bleeds it leads" on the evening news and not enough real coverage of local issues. Too little high-quality entertainment and too many people eating bugs.

It doesn' t have to be this way. America lets radio and TV broadcasters use public airwaves worth more than half a trillion dollars for free. In return, we require that broadcasters serve the public interest: devoting at least some airtime for worthy programs that inform voters, support local arts and culture and educate our children — in other words, that aspire to something beyond just minimizing costs and maximizing revenue.

Using the public airwaves is a privilege — a lucrative one — not a right, and I fear the F.C.C. has not done enough to stand up for the public interest. Our policies should reward broadcasters that honor their pledge to serve that interest and penalize those that don't.

The F.C.C. already has powerful leverage to hold broadcasters to their end of the bargain. Every eight years, broadcasters must prove that they have served the public interest in order to get license renewal. If they can't, the license goes to someone else who will. It's a tough but fair system — if the commission does its job.

The problem is that, under pressure from media conglomerates, previous commissions have eviscerated the renewal process. Now we have what big broadcasters lovingly call "postcard renewal" — the agency typically rubber-stamps an application without any substantive review. Denials on public interest grounds are extraordinarily rare.

Just recently, the F.C.C. made news because it fined Univision, the Spanish-language broadcaster, a record-breaking $24 million. Univision claimed that its stations offered three hours of children's educational programming per week — one of the few public interest rules still on the books — in part by showing a soap opera involving 11-year-old twins.

That was the right decision. But, viewed closely, it also illustrates just how slipshod our renewal process has become.

The fine was not levied at the ordinary time. In fact, the license term for one of the two stations initially at issue had expired 18 months earlier. This is typical — applications opposed by watchdog groups often languish for years while the broadcaster is permitted to continue business as usual. Then infractions are commonly disposed of with a small fine.

The commission paid attention to the Univision complaint because the station was part of a chain of 114 TV and radio stations being transferred from a public corporation to private equity firms. Without that, it is unclear when, if ever, the violations would have been acted upon. This even though scholars believe that one-fifth of what is billed as children's programming has "little or no educational value" and only one-third can be called "highly educational." Our children deserve better.

It wasn' t always like this. Before the deregulatory mania in the 1980s — when an F.C.C. chairman described television as a "toaster with pictures" — the commission gave license renewals a hard look every three years, with specific criteria for making a public interest finding. Indeed, broadcasters' respect for the renewal process encouraged them to pay for hard-hitting news operations. That was then.

Nowadays, a lot of people claim that because of the Internet, traditional broadcast outlets are an endangered species and there's no point in worrying about them. That's a mistake.

First, broadcast licenses continue to be very valuable. Univision's assets — many in small markets — were sold for more than $12 billion. A single station in Sacramento, owned by Sinclair Broadcasting, went for $285 million in 2004. A station in a megamarket like New York or Los Angeles could easily fetch half a billion dollars or more.

Second, broadcast outlets are still primary, critical sources of information for the American public. Nearly 60 percent of adults watch local TV news each day — it remains the nation's most popular information source. And so it's imperative that broadcasters continue to provide high-quality coverage of local and national issues.

But ensuring they do so means putting teeth back into the renewal process. To begin with, shorten the license term. Eight years is too long to go without an accounting — we ought to return to the three-year model.

Let' s also actually review a station's record before renewing its license. Here are just some of the criteria for renewal the F.C.C. considered in the 1990s but never put into place:

‧Did the station show programs on local civic affairs (apart from the nightly news), or set aside airtime for local community groups?

‧Did it broadcast political conventions, and local as well as national candidate debates? Did it devote at least five minutes each night to covering politics in the month before an election?

‧In an era when owners may live thousands of miles from their stations, have they met with local community leaders and the public to receive feedback?

‧Is the station's so-called children' s programming actually, in the view of experts, educational?

All of this information ought to be available on the Web so people can see how their airwaves are being used.

These issues are even more pressing today: broadcasters are making the transition to digital technology that permits them to send several television and radio channels into our homes instead of the single channel they've had up to now. The F.C.C.'s next step after reforming the licensing process should be to address how this new digital capacity can increase local programs and also improve the generally shoddy coverage of minority and other underserved communities. New benefits for broadcasters should translate into public benefits, too.

If you need convincing that something needs to be done, consider that only about 8 percent of local TV newscasts in the month before the last presidential election contained any coverage whatsoever of local races, including those for the House of Representatives.

This low number is just one example of how poorly stations are serving their viewers. Do stations that make so much money using the public airwaves, but so plainly fail to educate viewers on the issues facing them, really deserve to have their renewals rubber-stamped?

Michael J. Copps is a commissioner on the Federal Communications Commission.

欣怡對通信費處理原則提供的補充說明編輯

1.市話打固網、市話打ISR的出帳與呆帳處理: 的確是由固網、ISR業者負責。在我們撥打固網的國際電話時,他們就會登錄我們的資料, 所以他們可以直接跟顧客收錢。 但也可以透過中華電信,由中華電信代收。


2.網路電話的訂價: 是由網路電話負責,並獲得通信費營收。 但這部分指的是有電話編碼的網路電話業者, 目前包括了新世紀資通跟是方電訊。

而像Skype這邊,他們是透過速博將IP轉換成可撥打的號碼, 一般來說是Skype直接跟顧客收錢、負責呆帳部分, Skype自己跟速博談好價錢的計算方式, 而速博跟其他固網或行動的訂價, 則是固網跟固網、固網跟行動互連的方式了。

Week3閱讀摘要編輯

  1. ★ch3 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。 (範例/認養人<每篇最多3人>:陳佳宜;李紫茵;曾逸仙)
  2. ★ch4 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。(範例/認養人:謝世軒;李XX)
  3. ★ch5 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。(範例/認養人:王文芳;吳XX)
  4. ★ch6 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。(範例/認養人:林慧珊;蔡郁薇)
  5. ★ch9 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。(範例/認養人:鄭XX;王XX)

參考範例:[User:登錄帳號|登錄帳號:學生姓名], 像這樣:telshl:羅世宏 編輯

  • 閱讀摘要文章篇名:ch6 in Napoli, P. M. (2001).
  • 閱讀摘要:

shiuan:謝世軒編輯

ch4 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。


第四章 公眾利益(The Public Interest) 編輯

  公眾利益的概念是「政府民主政治理論的核心」,在傳播政策中,公眾利益的概念為其他概念的庇護性概念(umbrella concept),而完成公眾利益目標的基本組成要素包含了加強意見市場(marketplace of ideas)、促進多樣性(diversity)或在地性(localism)、或是增加市場競爭。然而McQuail指出「公共利益這個概念最大問題特徵就是,原本對立的政策提案,任何人皆能將公共利益的概念根據自己的說法來作為自己政策辯護理由」。因此,在進行公共政策的討論之前,必須要先指出審視的層次。公共利益概念的層次包括了三種:概念性層次(conceptual level)、操作層次(operational level)、以及應用層次(applicational level)。


公共利益語詞的起源

  關於公共利益的概念起源始於運輸事業,而運用於傳播管制的情境則是在為因應新媒介發展所進行的管制架構。而其中的問題是,為了有秩序的市場商業體制,以避免潛在利益的流失,廣電媒體產業是不被視為公共事業的產業,卻須接受原先只適用於公共事業的管制原則。同時,即使日後已得到司法意義的認可,公共利益標準的意義不明確,亦常遭受批評。雖然,這樣的意義模糊能使得行政管理上保有彈性和回應空間,但是也造成缺乏明確標準來定義管理績效。因此,對於其概念意義有必要進行明確定義,以強化此一概念,並增加其效用。


公共利益的層次

  公共利益包涵下列三個層次:概念性層次(conceptual level)、操作層次(operational level)、以及應用層次(applicational level)。

圖像:Week3-1.jpg

概念性層次(conceptual level)的公共利益

  當一個機構被委以公眾利益責任時,該如何來達成其公眾利益決定?此一層次往往作為一種政治哲學上的釐定,而不被視為應用管制預測之用,應該要繼而具備規範性面向。

  概念性層次包涵幾種意義,例如: 1、多數主義者(majoritarian)概念: 2、程序(procedural)概念: 3、一元論(unitary)概念:

arenajunior:陳佳宜編輯

閱讀文章:ch3 in Napoli,P.M(2001).

傳播政策基本原理 第三章 美國憲法第一修正案(The First Amendment)


美國憲法第一修正案被認為是界定傳播政策的基本原則基礎,任何其他基本原則都不應逾越修正案的精神。因此,在傳播政策的管制背景之下,如意見市場(marketplace of ideas)、多樣性(diversity)、在地主義(localism),都算是第一修正案的分之,換句話說,第一修正案是其他政策原則的最外層結構。


美國憲法第一修正案的功能 圖像:未命名.jpg

解放/自我滿足功能


自由言論的價值取決於個人自由及解放,與個人被允許來定義、發展與表達自我的空間(Baker,1978);因此,從政治立場之表達到憤怒的咒罵皆稱之為個人自主與解放的發揮,也是第一修正案的特殊價值。這項功能的特殊價值在於自由言論的利益完全僅在於說者(speaker),而不去討論該言論對於聽者(listeners)的影響(Redish,1982a)。

但此一原理也遭受到其批評:(1)為何給予言論特別的保障;(2)為何第一修正案保障言論要比其他非言論的表達來得多?(Bork,1971;Schauer,1983)。這些批評主要認為,儘管言論自由在於增進個人解放與自我滿足,人類其他活動也有此種功能。另外,也有批評認為,個人也可以從接收言論之行為獲得與傳布表達一樣的利益(Redish,1982a,1982b)。


個人技能發展之功能


此功能指經由不受限制地收發訊息,個人能力天賦得以發展。大法官Brandeis認為:「透過公開討論,理性思辨能力才得以培養」(Whiyney v. California,1927,p.375),也可以成為發展個人才能的一樣工具。鑑於個人才能的發展不僅需要發展思想表達的機會,同時也需要接收、分析與採納他人意見思想的機會。和解放/自我滿足功能之原理所遭到的批評一樣,個人技能發展的論述也因為無法有效區分說話之自由與人類其他活動自由之差別而招致批判。


提升知識與發現真理的功能論


此功能認為,若意見與資訊免費且公開地交換,可增加公民的知識水準,也可以讓市民個別或集體地做出明智的決定(Emerson, 1970; Wonnell, 1986)。第一修正案的價值正是主張「自由交換意見乃是探求所有領域之勢發展的必要條件」, 資訊越豐富多樣,知識也越能增加,決策也越明智。但此一主張客觀且能驗證真理的說法,常被批評為不切實際(Ingber, 1984; Redish, 1982a)。


強化民主過程功能論


此一功能,特別強調自由言論的價值有提升與強化民主過程的效力。自由言論與民主過程之間存在一種必然的關係,因為民主系統所強調是自決(self- detetmination),而唯有在公民能集體地位自身利益做決定時,民主才能有效的發揮功能;如此有效的政治性決定,只有在公民能知曉所有選項及每個抉擇的優缺點與後果之後,才可能發生。 此功能論最受批評的事對憲法所保障的自由言論採用一種極度狹隘的觀念。在民主過程論詮釋下,傳統上受到保護的各種言論,例如:藝術、娛樂和科學之論述皆被排除(Redish, 1982a; Stern, 1990)。 監督政府權力功能論


監督政府權力功能論


監督功能是自由言論在於防止政府的不義行為(misconduct)。Stewart(1975)主張在第一修正案中,監督功能是為新聞媒體所設立的調現,該法案的起草者著眼於建立及保護所謂政府的「第四部門」(fourth branch) (pp.634-635)。對於美國憲法起草者而言,該項功能也是最大的動機因素(Blasi,1977),第一修正案之最初應追溯對英國殖民統治的反抗,至少有部分原因是對「反抗殖民政府的一種反應」,也是出於防止政府濫權的最大關切(Owen,1975,p.6)。監督功能最受評論之處,幾乎與前述強化民主功能論完全一致(Redish,1982a)。


社區安定功能論


社區安定功能認為壓制公開討論會降低理性判斷的空間,相反的公開討論「可以促進社會和諧,因大眾皆曾參與決策過程,大眾更能接受與其相左的決定……自由表達可以提供一個架構讓社會進步中所產生的矛盾不致破壞社會……。」(Emerson,1970,p.7)但社區安定功能所遭受的批評是,太過於強調「權宜與思辨」的議題(Bork,1971,p.25)而並沒有思考司法過程。


自我實現/意識自主功能論


根據Redish(1982a)主張,前述第一修正案的價值討論皆是所謂「自我實現的次價值」(p.596)要各項功能佳總起來才能做出自我的決定。但自我實現的功能,被批評為太過廣泛而無法有意義的節制言論。


觀察評語


首先,除了解放/自我滿足功能論之外,其他功能皆至少部分提及資訊接受面的好處。即表示解放功能論幾乎完全強調透過增加自我表達的機會之於說者的利益,而其他功能論述,則或多或少,強調意見思想的接受面與傳地面兩者之價值層次。目前,第一修正案所賦予的言論自由權是否包括資訊接收層次仍不確定,但可確認的是,第一修正案必需包括發送面與接收面,才能有效實現所有功能。自由言論之好處源自於對資訊與意見之傳遞與接收的同等保護,特別是當所謂「網路外部性」(network externality)存在時,則資訊的接收面即發揮效益。越多的人能獲得言論自由,則對個人而言,言論自由才更具價值。此外,我們確認接收言論自由之網路外部性效應存在,即表示確實有某些個人或團體的意見訊息是比其他人容易被接收到,這也是第一修正案的困難點之一。因此,對政策制訂者而言,其首要責任即在同步增加意見表達與接受的機會,來維持第一修正案的基本精神。


第二個觀察是第一修正案保障的對象包括了個人與集體。此論述在於第一修正案所強調的論點是平均分佈在個人與集體的層次。第一修正案的內容是多重價值的概念(Blasi,1977;Cohen,1993;Emerson,1970;Schauer,1983;Sunstein,1993),如Sunstein(1993)所述:「吾人必需承認,言論自由的價值是多重且多樣的而非單一的」,因為「絕大部分憲法所賦予的權力都是具有多重的」(p.129)。



美國憲法第一修正案個人與集體層次


(一)個人主義觀點:強調個人權利、發展與滿足,包括說與聽的自主權。


(二)社群主義/集體主義/全體公民觀點: 1塑造一個言論「環境」(例如:安定、集體決策、有效率的民主等)

2「並非是所有人皆須發言,而是所有直得講述的事皆能被說出口」(Meiklejohn, 1948)

3反對國會不得制定法律限制言論或新聞自由的原則

4贊成政府用以「校正當前公民傳播資訊系統不足」的管制措施,政府不是自由言論的威脅,而是促進言論自由的工具。

5某些個人自由的侵害是可被接受的,集體主義視公民為一整體。


(三)爭議及小結:

個人在行使自由時是否會侵害他人的自由/與社群的意義(安定的概念與有效率的民主)相反;不過個人主義有時候也會提至(間接促成)社群層次,將個人自主置於優先地位,間接促成安定與有效自我治理之社群性目標達成。 關注自由言論所給予個別公民的益處,利益來自言論的自由接收與發送。不過,Well(1997)指出,最高法院的主張經常搖擺,有時強調說者自主權,有時重聽者自主權。



第一修正案與傳播政策制定


而第一修正案中的個人主義以及集體主義也在傳播政策制定上引發兩者間使否能平衡驗證的討論。文中舉出網際網路與成人內容以及有線電視必載政策規範來作為例子。網際網路與成人內容的案例目的是要保護兒童在網際網路中受到成人內容的不良影響,政府的規範(利益)是站在追求集體利益的工具上來進行一種責無旁貸的規範,但對於個人主義者而言,此種規範也威脅到成人在接收網路內容上被憲法所賦予的言論自由權利。因此法案進行修正,修正內容譬如只針對商業性質內容加以管制且也仔細定義有害未成年的資料素材,以在個人主義以及集體主義當中取得平衡;另一案例是有關有線電視的必載原則,此案例引發了最高法院多數決以及大法官Breyer詮釋上的不同。最高法院著眼於個人主義也就是維護有線電視系統業者和節目供應者的言論自由權,而大法官則強調有線電視應以社群為主,廣佈來源多樣的資訊價值。由此可知,必載政策不應只強調某一方面的利益。而總的來說,言論自由集體主義的主張與個人主義之理念應是一樣重要的,若要完整實踐第一修正案精神,兩種詮釋方式皆應同等考量。

dianatw0313:李紫茵編輯

閱讀文章:ch3 in Napoli,P.M(2001).

athena:曾逸仙編輯

閱讀文章:ch3 in Napoli,P.M(2001).

verena:王文芳編輯

閱讀文章:ch5 in Napoli,P.M(2001). 第五章 意見市場

意見市場之概念很容易受到許多不同詮釋而產生差異,對政策制訂者而言,將影響到所追求之政策目標走向。意見市場隱喻的兩項理論根源:民主理論,經濟理論。針對隱喻中有關經濟與民主理論之探討,本章評論區分成兩種類別:(1)近用與權力問題,尤其是近用市場隱含概念在說明每個個體接能平等近用意見市場,每個個體的聲音也接能被聽見;(2)一個健全的意見市場是否真能促進真理的實現,或者是至少能促成更好的決策,而最終能引導出更好的民主功能。


意見市場隱喻的起源

可回溯至十七世紀的John Milton之作品,早期的中心原則認為真理可由意見自由交換、自我表達個人權利以及思想而獲致。Milton描述真理浮現過程乃源自各種對立意見之相互碰撞,但是市場一詞尚未被使用。意見市場活絡的結果乃是真理存在之假設,而此假設一直是該隱喻倍受批評之處,關鍵乃繫於真理無法客觀。

意見市場與民主理論

John Stuart Mill是第一位提出言論自由應超越個人權利而成為社會美德,對意見市場在詮釋上的轉變,從個人權利實現與追求真理的工具,到成為增進市民決策與保護民主過程完整的一個機制,此觀點直接應用在憲法第一修正案。意見市場之概念被視為公眾福址及自由社會之必要條件時,則與民主之效率功能產生關連。針對此種詮釋方法的典型批判集中在消費面向,圍繞在個別參與者與意見市場之動機能力,一個意見多元化之市場可能增加個人選擇性接觸內容以及窄化消費意見光譜的機會,此時多元化的意見市場或許是弊多於利。

意見市場與經濟理論

意見市場之經濟面向論述,首見於大法官Oliver Wendell Holmes對於 Abrams v. United States一案著名的異議文(1919)。他主張透過市場概念,顯示出效率、無阻礙的經濟交換以及明智決策之間的因果關係。但Holmes並未具體闡明意見市場之隱喻。經濟詮釋方法造成目標的轉移,乃由明智的自我治理觀點轉移至交易效率與消費者滿意度。受到傳播管制市場觀點影響,意見市場指導原則是要促進競爭即將消費者福利極大化。

意見市場追求之經濟性詮釋的目標,可能是達到民主詮釋目標的最佳方法。經濟與民主交互的作用下,並非是意見市場中以經濟解釋為中心之最終目標,因為經濟學方法將競爭與消費者滿意度視為最終極的目標,而複合方式族是這些目標為達成更廣泛民主的工具。針對意見市場這個概念,其共同點是意見市場之近用假設概念。一個自由且無管制的意見市場,無法提供所有意見市場參與者平等的近用權。就經濟觀點看來,其焦點關注在經濟競爭不足,以及伴隨獨佔性或是近獨佔性市場而帶來之公共成本問題;就民主觀點看來,其關注的重點在於民主的過程上,對於多元觀點不足以及意見壟斷的影響。

意見市場之隱喻以及FCC的政策決策

為分析FCC如何運用意見市場之隱喻概念,本文利用FCC從一九六五年到一九九八年六月間,以意見市場的隱喻概念之政策案例作內容分析研究。顯示儘管這幾年多所批評,有關意見市場的隱喻意涵仍廣範地運用在傳播政策之中,本章研究結果顯示此隱喻意涵首次被納入FCC之政策決策,其大都運用於無線電是及廣播傳統產業,這顯示FCC是持一種較為狹義的方式去看待意見市場意涵之構面,而最高法院在運用上則較具擴充性。

FCC較常運用意見市場隱喻概念來管制市場結構與媒介內容,因來源與內容多樣性原則是FCC操作意見市場概念之核心原則。研究亦顯示FCC並未名演將意見市場某些特定詮釋方式與某些管制活動類型連在一起。但是隨著時間趨勢顯示,運用在去管制的案例還是居多,FCC也漸漸強調以經濟之隱喻超越以民主理論基礎之隱喻意涵,FCC意見市場隱喻之詮釋方式有日益窄化的現象。這表示FCC逐漸將自己定位為傳統的經濟管制機構,將焦點放在效率、競爭及顧客滿意度等層面,如同其他經濟管制機構,FCC發現為達上述目標,去管制政策會是最家的方法。

aqualynn:林慧珊編輯

閱讀文章:ch6 in Napoli,P.M(2001). 閱讀摘要:第六章 傳播多樣性

前言

McQuail(1992)所言,「多樣性本身即具目的性,可以是代表被忽略的少數社群與消費者選擇權益之訴求,也可以是反壟斷與反其他限制的原則」。因此多樣性政策之動機可來自於對社會關切、也可從關切經濟發展之角度切入、亦可同時由社會性與經濟性的關切來推動多樣性政策者。

本章第一節將多樣性原則於「意見市場」的背景下來探討,以突顯傳播多樣性一直是政策制定者與法院制定政策法規的指導原則。第二節描述多樣性的三大要素,以及各要素的次要素,要素之間各種假設性關係,以及曾經使用過之多樣性實證研究方法。

在卻乏實証研究的狀況下,也讓許多政策無法成功推展,而本章探討暴露多樣性相關問題時發現,若仍沿用傳統概念應用多樣性原則於傳播政策之制定,對於達成意見市場的目標,恐怕是傷害多於建設(Napoli,1997d)。


意見市場與多樣性

多樣性政策已被視為傳播政策之決策目標之ㄧ,但最重要的功能仍在於能(與競爭原則)共同有效實現意見市場的理想。多樣性所強調之政策目標源自於意見市場之意涵。「將來自於多樣與對立的消息盡可能地廣為散佈」(Associated Press V. United States,1945,p.1424)。以上述方式作為要達成明智決定、文化多元、公民福利,以及健全民主的目標。


多樣性的面向


         來源多樣性         內容多樣性         暴露多樣性
         
            1.所有權          1.形式-節目種類      1.水平
               a.內容       2.人口變項        2.垂直
               b.管道         3.意見-觀點
            2.工作人力
       


(一)來源多樣性

政策制定者從三種不同的方式來操作來源多樣性的概念:1.媒體播送管道(media outlets)所有權的多樣性;2.內容/節目所有權的多樣性;3.在個別媒體管道內工作人力(workforce)的多樣性。

(1)所有權的多樣性

內容所有權與傳送管道所有權這兩各子項目並非互斥的,且內容所有權與媒體管道擁有權的區分並非絕對的,因為某些無線電視台與有線電視頻道也同時製作自己的節目內容,因為他們同時是內容與播送管道的擁有者。

儘管對於節目與管道所有權之間有明確的劃分,但這樣的區分有很大的比例是人為刻意的劃分,因為現有節目的多樣性多少仍決定在管道擁有者的手中。


'所有權多樣性的評估(Assessing ownership diversity)'

評量所有權多樣化程度一直是傳播政策的目標,因此必須要有一個有效的評量工具,評估方法應於一開始就設想週全並要能貫徹該評估方法,如此所得之資料才能使用於縱向時間分析(longitudinal analysis)。


(2)職場人力多樣性

用以加強資訊來源多樣性的管制措施並不侷限於媒體管道與節目所有權的管制,政策制定者同樣也關注於加強在媒體管道內整體工作人力的多樣性。致力於「職場人力」多樣性之政策管制措施,可見於FCC位無線廣播電台執照審核發放所實施的「平等就業機會」(Equal Employment Opportunity,EEO)規定。此規定在鼓勵無線電視台之用人能反映當地市場的種族人口比例。


'職場人力多樣性的評估(Assessing workforce diversity)'

至一九八O年,職場人力多樣性的條件更加嚴苛,因為對於前四級高階職位要求要有50%的少數族群(FCC,1980a)。


(3)在政策領域中來源—內容之間的關係

隱藏在來源多樣化政策之下的假設是,凡來源多樣化必可產生內容多樣化,這項假設不僅普遍為政策制定者所堅信,也同時是司法判例非常普遍的依據。在許多例證上,FCC與最高法院皆視所有權多樣性即等同內容多樣性,都認為所有權多樣性與內容多樣性之間的因果關係是一種「合理的期待」。

僅管來源與內容多樣化之間存在有普遍認定的因果關係,但是當前政策與立法決策並無確切實證來支持這項關係的存在。在許多例子上,缺乏實證的政治決策最後都會失敗。(以下提供一些失敗的例子)


(二)內容多樣性

(1)型態(format)--節目類型(type)的多樣性

內容多樣性這個要素,即是一般所說的廣播節目形態、有線電視頻道形態,以及個別電視節目的各種項目。政策制定者通常較重視提供多樣性節目類型給予大眾選擇。

理想上,每個人有偏好的節目類型,而這些節目類型之偏好可以作為對收視行為一項有意義且有用的預測值。這種收視行為模式的存在,加強政策制定者對於節目類型多樣化的期待,也就是會因這種多樣性,而增加較多節目類型,並可將觀眾滿意度極大化,才進而符合公眾利益的目標。

節目類型多樣性與意見市場經濟面向之間的關係是非常清楚的,如較多樣性的選擇能促進較高的消費者滿意度。然而,節目類型多樣性與意見市場中民主理論之間的關係,則並不容易察覺。

為了有效實現意見市場的理想,必須先有便利且內容充實的多樣性產品,再轉化成實際節目選擇多樣性。


'節目類型多樣性的評估'

有三種主要的評估方式,首先是Dominick和Pearce(1976)所使用的「前三名」(top three)的指標法,由前三名節目類型所產生的電視節目總數比例來推估,前三名節目類型所產生的節目總數比例若較高,則表示多樣性程度較低。但是這種方式無法提供剩下節目類型之間的分布狀況(Kambara,1992)。 第二是「相對商」(relative entropy)的方式,起源於Shannon和Weaver(1963),此法比起前者,是更精確的測量方式,因為考慮到不同項目所提供的數量。 最後,在多樣性評量中內最常見的方法,就是集中度Herfindahl-Hirschman index(HHI)的模型。以計算每一個節目佔有率的平方和,或是每一種節目類型占總時數筆的平方和,作為節目類型多樣性的測量方式(Litman,1979)。


'多樣性研究告訴我們什麼?'

節目類型多樣性之因素研究,指出來源多樣性和節目多樣性之間的可能關係,但這此領域的研究尚未明確回答到因果問題,需體認單獨評估節目類型多樣性並無法對內容多樣性的概念提供完整的研究方法。


(2)人口統計學多樣性

少數族群以及其他人口統計學的團體在電視節目出現的比例,需獨特的關切,焦點在於是否合理反映社會真實,例如FCC主席Kennard(1998)主張婦女在電視上的角色多樣化是非常重要的,以及「應創造出更能反映人口多樣性的角色內容」,他也主張提高這種多樣性「是攸關於增加婦女在此產業中的地位」。


'評估人口統計學多樣性'

研究是就一組電視節目樣本做種族、性別、年齡,甚至是人物出現的職業類別的內容分析,再將這些未經加工的數字換成百分比,然後再以跨人口特徵做比較,或是和實際人口普查資料做比較。


(3)意見多樣性

意見多樣性是指媒體內呈現觀點的多樣性,以及社會、政治,和文化觀點的多樣性。意見多樣性的概念及其在傳播政策的地位,或許可藉由公平原則(Fairness Doctrine)做最適當的呈現,其要求廣播執照持有人在重要議題上必須呈現對立觀點(FCC,1949),因此增加意見多樣性是公平原則背後的核心動機,卻可能造成廣電業者提供較不具威脅的新聞報導,因此FCC習慣上避免評估意見多樣性,委員會常只有就節目類型方面來操控內容多樣性。


'評估意見多樣性'

由於其涉及政治或意識形態觀點的標準所做的媒體分類,存有高度主觀性,因此較少研究者從事這方面的研究,評量實證多樣性研究指引的最佳地方,也許是電子媒體中有關「偏見」(bias)的文獻。


(三)暴露多樣性

McQuail(1992)認為「暴露多樣性」乃「接收」內容的多樣性而非「發送」,前者是指「閱聽眾實際選擇的收視內容,與實際發送的內容是完全不同的世界」,因此暴露多樣性的核心概念即在於「接收」行為的多樣性。


'暴露多樣性是「意見市場」的理想內涵'

「意見市場」的前提假設是,只要提供多樣內容選擇給閱聽眾,他們的媒體消費就會多樣化,由此觀點可見,「意見市場」的論點並無法滿足僅止於內容多樣性的供給,因此,「意見市場」另一隱含的假設是:「個人必須透過理性評估過程,公平合理地衡慮所有的意見」。(Ingber,1984),而Entman與Wildman(1992)加以說明「市場」的意涵即「能近用到所有意見的場域,在那而所有的意見也都能被公平理智的考量。」


'如何評估暴露多樣性?'

評估暴露多樣性的概念方法在於水平暴露多樣性或是垂直暴露多樣性。此二項概念是取決於Entman與Wildman(1992)之研究。就暴露行為而言,水平暴露多樣性是指在所有可獲得的內容選項之間,閱聽眾的分布情況(Napoli,1997),其問題是關注在某一時點下,閱聽眾在所有內容選擇中的分布狀況;垂直暴露多樣性則是個別閱聽眾消費內容的多樣行為(Napoli,1997),是指測量個別閱聽人在一段時間內的暴露模式,而非在所有內容與銷售量上閱聽率的分布狀況。


結論

本章將多樣性原則解構成可實證評量的各項要素,為政策制定者勾勒出各項要件的關係,然而至今多樣性研究仍多屬描述性研究,而不具預測性質,因此,多樣性研究政策制定需要更多資訊,如經濟性與結構性因素對於來源與內容多樣性的影響,來源與內容的互動關係,以及暴露多樣性之結構性與個別因子的決定因素。 當然多樣性概念的複雜性,凸顯出任何測量多樣性的方法皆有忽略某些重要觀點的可能性,或過度簡化測量過程,但無損於其成為整體趨勢與結果的指標性價值,這些簡化後的結果是有用的決策工具。

fayefaye:蔡郁薇編輯

閱讀文章:ch6 in Napoli,P.M(2001).(中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)

vehicle:鄭仲堯編輯

ch9 in Napoli, P. M. (2001). (中譯本:邊明道、陳心懿譯,傳播政策基本原理。台北:揚智)。

1.在地主義(Localism)的理論基礎來自於兩個主要的面向:「政治」與「文化」。


(1)政治:媒體在政治上的影響力

a.在地主義在於促進市民的政治參與,並從中建立民主素養,補充代議政治之不足。在政治權力上在地主義分佈的越廣,被視為個人以及社會層次上,能夠促進個人賦權及增加政治知識,進而增進社區意識與參與感,加強政治參與促成更明智的決策,提升決策品質。 b.媒體被視為政治生活與實踐的重要場域,因而在地主義亦為傳播政策上的重要目標,特別是地方公共事務的充分認知上,地方媒體扮演了不可或缺的溝通平台,此亦彰顯媒體在政治情境下的社會民主效能。


(2)文化:媒體在文化上的影響力

a.在地關係的「除根」(disembedding):人類活動當發生在去除當地背景的情境下,或以非當地之標準與知識來決定時,人類活動就會變得失去文化根源。

b.媒體的職責在此原則下即在保留獨特的文化價值與再締文化視野,確保文化多樣性,避免在地社群或較小區域的獨特文化淹沒在大眾社會文化的浪頭之上。

c.在文化面向上的另一層重要的意義就是社群關係的促進,加強社區關係與公共議題的責任感,提升社群關係的黏性,使得特定社群的成員能充分共感於一個獨特的在地社群文化之中。


2.在地主義原則的實踐


(1)傳統觀點:節目起源點的概念

在地主義原則只有當節目顧及到在地社群的獨特興去和需求時才能被實現,因而透過在地產製的要求,強化關心與服務在地利益的內容。


(2)突破一:超越節目產製起源點的概念

以內容本質作為思考的焦點,關注特定內容是否彰顯了在地利益,並顧及到在地社區的獨特需求與興趣,而不以節目的產製地點做為在地主義實踐的判斷標準。


(3)突破二:新媒體環境下的在地主義以內容本質作為思考的焦點,關注特定內容是否彰顯了在地利益

a.傳統社群是以「地理貨行政區界裡的人口」來概念化,許多學者主張應以共享的文化和社會網絡的方式來替代,將焦點遠離空間,以共享議題、共同興趣、以及共享價值來取代地域的唯一價值,以「社會性概念」取代「空間概念」。

b.發展出超越地理範界的社群類型,為維護此一文化得以存續共享,因而必須改以更廣泛的概念來思考在地主義→在地主義不必然以地理概念來詮釋,反而以文化、價值與政治上共享的觀念來詮釋更為洽當。

Week4閱讀摘要編輯

  1. ★Baran, N. (1998). The privatization of telecommunication. In R. W. McChesney, E. M. Wood & J. B. Foster (Eds.), Capitalism and the Information Age : the Political Economy of the Global Communication Revolution (pp. 123-133). New York, NY: Monthly Review Press.(範例/認養人<每篇最多3人>:)
  2. ★William, H. (2003). Branding Public Service: The "New PBS" and the Privatization of Public Television. Television & New Media, 4(2), 117-130.(範例/認養人<每篇最多3人>:王文芳;鄭仲堯)
  3. ★Wallsten, S. J. (2002). Does Sequencing Matter? Regulation and Privatization in Telecommunications Reforms. Policy research working paper 2817, from http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2002/05/03/000094946_02041804272576/Rendered/PDF/multi0page.pdf (範例/認養人<每篇最多3人>:謝世軒;)
  4. ★McChesney, R. W. (2003). Theses on media deregulation. Media, Culture & Society, 25(1), 125-133. (範例/認養人<每篇最多3人>:陳佳宜;李紫茵;林慧珊)
  5. ★Mosco, V. (1990). The mythology of telecommunications deregulation. Journal of Communication, 40(1), 36-49.
  6. ★中華電信民營化相關文章:《邁向財團化之路》,中華電信案例分析,pp.180-248。 (範例/認養人<每篇最多3人>:曾逸仙;蔡郁薇)

範例:[User:登錄帳號|登錄帳號:學生姓名], 像這樣:telshl:羅世宏編輯

  • 閱讀摘要文章篇名:"Why regulate?" Chapter 2, pp.9-17 in Baldwin, R., & Cave, M. (1999). Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice. Oxford: Oxford University Press.
  • 閱讀摘要文章內容:

verena:王文芳編輯

William, H. (2003). Branding Public Service: The "New PBS" and the Privatization of Public Television. Television & New Media, 4(2), 117-130

同下篇

vehicle:鄭仲堯編輯

William, H. (2003). Branding Public Service: The "New PBS" and the Privatization of Public Television. Television & New Media, 4(2), 117-130

Branding Public Service The “New PBS” and the Privatization of Public Television

美國的公共電視,表面上實行基於公共服務原則的非商業制度,近年來逐漸整合為走向商業化的廣播產業。90年代中期,PBS鎖定消費者,實行強調品牌認同的新市場導向行銷策略,不僅銷售內容和形象,更利用PBS品牌銷售新型式的廣告與周邊商品獲利。本文欲檢視此建立品牌的新策略對PBS所造成的影響,以及其未來的發展。

美國公共廣播的興起


政治鬥爭形塑早期美國的媒體制度。現今美國廣電產業的商業機制是由一次大戰後一九二零至一九三零年代一系列政策決定所演變而成,給予企業組織電波的原始使用權。當時為因應新興的廣播產業,亦唯恐外國企業股份支配,媒體所有人與相關利益的政府人員認為以營利為基礎的商業廣播產業是最適國家整體利益的解決之道。其結果催生了〈1927年廣播法案〉,以及根據此法案創立的聯邦廣播委員會(Federal Radio Commission,FRC,為FCC的前身),其主要任務在分配管制廣播頻譜。然而爭議持續不斷,媒體改革者挑戰廣播法,主張廣播頻譜應挪出空間給予非營利使用,例如教育團體。

隨著〈1967年公共廣播法案〉的通過,聯邦政府確立提供資金成立公共廣播制度,隔年成立公共廣播局(Corporation for Public Broadcasting,CPB),負責統籌來自聯邦政府的預算,以及其他經費。CPB1968年接受國會的第一次播款後,公共廣播便持續不斷地被政治干預,面臨聯邦資金的縮減危機。1972年尼克森總統否決CPB的預算,指稱公共電視太過放縱與集權,此後公共廣播資金來源只好轉向非聯邦和私有部門。1980年代早期,雷根總統亦縮減公共廣播的聯邦預算,再次確定公共廣播無法仰賴穩定的公共資金。1990年代更面臨前所未有的危機,故1992年保守激進份子便在國會主張公共廣播私有化。


新公共廣播服務


時序進入21世紀的數位媒體時代,公共廣播服務也有了新的定位。新的公共廣播服務期許自己作為一個「現代媒體企業」。但即使PBS走向滿足新數位時代的需求,仍然有許多自1967年公共廣播服務出現以來就出現的長久問題是我們需要去回答的,例如公共廣播服務業者一直難以清楚的定義何謂「公共」的內涵,更為根本的問題是,美國公共廣播系統最大的挑戰仍然在於如何滿足「公共生活」的基礎使命:提供不同社群團體成員一個發聲的管道、議題辯論的公共論壇以及透過節目認識美國社會文化的多元面向。隨著電波日趨商業化、閱聽人日趨分眾化,公共電視一直以來的使命與任務-提供多元而創新節目並能免費的普世近用-比起以往也顯得更有價值。在一個日趨商業化的媒體世界裡,過去數十年間數位有線/衛星電視、網際網路的快速膨脹卻反而強化了像公共電視此種公民導向、非商業媒體的需要。

經歷了抵抗90年代初期的低潮與生存危機,公共電視在其財務狀況也日漸獲得改善,包括政府在預算補助上的增加、新的收益來源等等,但也是這種面臨生存的危機感,使得公共電視日驅商業化與市場導向。其中PBS作為一個「品牌」是這個多媒體企業成長的重要關鍵,公共電視也開始採用廣告業中的許多商業語彙與策略。對於新的公共電視而言,品牌成為其主要的資產,也將公共廣播服務的概念架構轉為一種價值生產活動,動搖了非商業廣播的理念。

公共電視的服務內容應該包含了各種多元的興趣與公眾,其中最為知名的或許是其長久以來高品質的兒童節目,在傳統上也是諸多文化藝術與科學新知節目的重要舞台,這些節目豐富了公共電視的獨特內涵,公共電視「捨我其誰?」(if PBS Doesn’t Do It,Who Will?)的口號也正說明了其何以能海納諸多豐富多元節目類型的企圖心。

在90年代,有線電視也開始提供類似的節目,但公共電視作為非商業的淨土,仍然提供了許多閱聽人,特別是兒童青少年的家長,一個重要的另類選擇。然而在「新PBS」的時代,PBS再也難以聲稱其真的是「非商業的」,例如在兒童節目中開始出現許多相關商品的廣告。


PBS作為一個品牌


當公共電視企圖結合「公共服務」與「企業家精神」,「PBS」這個品牌所代表的不僅是服務也是價值。 隨著品牌策略的應用,公共電視也日趨商品化,將其包裝後銷售給其具有品牌忠誠的消費者,並將其目標閱聽人/消費者瞄準在高社經地位的族群,推銷其內容與內容相關產品。此外公共電視也開始和主流商業媒體以贊助和策略聯盟的形式尋求合作,並利用各種活動與產品創造「PBS」的品牌價值,以創造新的收益。

為了發展品牌策略,公共電視也開始跟主流商業媒體一樣諮詢品牌管理顧問,事實上現在也越來越難區辨公共媒體和主流商業媒體的管理者有何不同:她們有著相同的背景與訓練,使用同樣的商業語彙描述他們所管理的公司,並應用同樣的商業策略企圖在市場上尋求成功,所謂的「公共服務」變得只是空談而已。


公共電視的商業策略


當公共電視發產為一個日趨成熟的市場經營模式的特徵: 1. 其品牌策略不僅是將品牌延伸在不同的新產品上,也企圖提高其在不同場合中的曝光率。 2. 將其品牌定位為「給有教養的閱聽人收看的高品質節目」 3. 提高其行銷預算。 4. 與主流大型商業媒體集團發展合資、策略聯盟等合作,共同進行開發商品與銷售等活動。

公共媒體逐漸成為商業市場參與者的一員,而不再是另類聲音的代言人。

擁抱商業的結果也使得公共電視日趨利基服務導向,跟隨著有線電視分眾服務的成功經驗,公共電視也將其閱聽人鎖定在兩個族群:兒童與商務人士。公共電視長久以來即製作許多高品質的兒童節目,特別是兒童與家長向來是公共電視最忠誠的閱聽人,使得公共電視決定在此領域深耕。另外一個公共電視所鎖定的族群是商務人士,因而製作許多財經相關的節目滿足這些商務人士的需求,但這些樣節目內容其實在其他的媒體都看得到,這也意味著公共電視的節目內容越來越一般化而缺乏特色,並侷限在某些提材與閱聽人的喜好之上。

公共電視鎖定高社經地位的閱聽人,因其較有可能成為「潛在的贊助者」,這也使得公共電視成為一種變相的節目購買,只是購買的方式是贊助而非廣告,窄化了其服務的閱聽人類型。


公共廣播服務基礎的腐蝕


在這個媒體集團化的時代,新的PBS企圖透過商業策略的執行獲得短期財務上的成功。在品牌忠誠上獲取價值的努力與企業精神的提倡為公共電視帶來新的收益,並在快速變遷的媒介市場中取得定位。然而,這些策略也讓公共電視失去其鮮明的公共服務認同,變成只是另一個品牌,競爭消費者在日趨集中的市場中的注意力。

當公共媒體業者將焦點放在公共電視的品牌價值,他也意味著公共電視在美國將會越來越中心化,各地的節目製作中心減少,無法產生具體收益與品牌效果的地方節目數量下降,品牌策略意味著公共電視在地主義的式微。

當公共電視逐漸整合進商業媒體的體系之中,發展商業模式並將公共電視視為企業,公共電視的基礎也因而受到腐蝕。事實上,品牌策略企圖將舊公共電視的「文化價值」轉換為新公共電視的「商業價值」,然而這樣的做法事實上有其潛在的風險,積極的品牌策略將會減損讓品牌具有價值的信任與忠誠。

在商業取向之下,不可避免的問題是:為什麼與如何服務大眾?要如何面對公共基金合法性的挑戰?非商業的公共廣播服務在這個過度商業化的時代扮演了重要的角色,特別是做為一個重要民主資源的價值,提倡公民精神,提供一個讓各個族群的公眾都得以暢所欲言的公共領域。在擁抱市場之後,公共媒體業者或許可以試著找到一個方法,運用他們的商業技巧與策略,建立一個獨立的經濟基礎結構,對抗市場上的壓力。

shiuan:謝世軒編輯

Wallsten, S. J. (2002). Does Sequencing Matter? Regulation and Privatization in Telecommunications Reforms. Policy research working paper 2817


摘要:


關於最有效的改革議題,多年來在國有電訊產業一直激烈辯論。然而,到目前為止,並沒有什麼實 際成效。Wallsten試圖以之前所建立一個監督現任電信公司私有化過程,作為解決其中差距的效率測試。Wallsten認為,與獨立的國家管制在民營化建立之前相比,投資、固網以及行動電話的普及,並 沒有見到增加。


此外,Wallsten認為投資者在國家管制的情況下,願意付出較私有化情況下更為高的投資。這符合 願意支付增加的假設。早在1990時的東歐和前蘇聯,大多數專家都主張快速私有化,以消除來自國家經 濟的困境,而改革部分私有化當中,其中亦包括建立市場管制等機構。在此期間對於市場監管機構建立 的輕描淡寫,是因為許多機構仍認為國家得以繼續干預市場,以及其所牽涉的巨額經費。這樣的想法, 今天依然如此。對於打破大公司以增加競爭的主張,為進一步研究這一問題,Wallsten認為電信部門就 實證經驗上的數據是可行的,但需要在市場領導者某種程度的默許下,由市場主導下所進行的發展。過 去15年來全球趨勢主要是隨著設立獨立的管制機構,由國有制轉移到私有制。.服務提高,但競爭加劇, 而效率問題卻似乎缺乏確鑿的變化。問題是哪一種選擇變得更好?管制或民營化?某一種假設是先成立 管理機構,避免壟斷排除競爭。另一個理論建議投資者在民營化之前,增加機構確定性與穩定性以降低 風險。相較之下,有人傾向先私有化,因為他們認為國家調節只是用來作為一種控制工具。

arenajunior:陳佳宜編輯

閱讀文章: McChesney,R.W.(2003).These on media deregulation.Media,Culture&Society,25(1),125-133.


dianatw0313:李紫茵編輯

McChesney,R.W.(2003).These on media deregulation.Media,Culture&Society,25(1),125-133.

本文的重點在媒介的「去管制」,媒介去管制概念的發起由美國為開端。美國對於所謂的商業媒體以及1996年的傳播電訊法案採取一自由放任政策。因此所謂的去管制與媒介市場商業化可以畫上等號。

不過一直以來,政府管制媒介政策和去管制之間在選擇上出現一不精確現象。因為某些媒介系統的制定就是必須靠政府政策的決定及准許使用產生。像衛星、廣播的有限頻譜資源之所以能夠被私人使用是因為透過管制發放使用執照,又如像版權的保護,都是屬於政府管制範圍。因此我們可以換個角度想,或許在現今的媒體環境中,真正在政策制定上的爭議不在於管制V.S自由放任(因為兩種方式在政策制定上均有),而是往更深一步的想,是管制與大眾利益V.S管制與私人利益的問題,也就是去管制後所帶來的商業化而產生的問題。

美國這講求自由社會的國家,重視的是全民都有發聲與參與公眾事務的機會。但,當「去管制」政策大量出現,私人企業的利益得以受到保護,私人組織會以追求利潤為目的,也因此公眾利益就難以被維護,且公眾的參與被組織視為自由市場發展的阻礙與威脅,在媒介過度私有化的情況下,自由民主之真正意涵也就慢慢消逝當中。

當然,這種私人利益大於公眾利益的媒介去管制現象的產生,跟其政策制定過程有很大關係。美國媒介傳播政策經常由聯邦政府制定,有時某些媒介組織會透過院外遊說團合作或者是本身進行商業聯盟來打擊市佔率高的一些媒體企業,試圖在媒介政策的制定過程中進行干涉。且一些國會成員會收取回扣或者會因為即將離開職務而前往私人單位工作而改變原先的既定傳播政策,使得政策在制定上變的腐化。而大眾也幾乎不知政策的制定過程,當政策制定後,也通常在平面媒體的商業版面以故事形式呈現給一些投資者或廣告商、管理者知道,彷彿這政策只是為了他們這些為了賺取大量利潤的人而制定的。

因此許多私人力量就乘公眾利益缺乏之便而大肆掠奪整個市場,以追求最大利益。整個媒體系統就變得以私人利益為最主要的優先考量而不是以公眾利益為考量。這現象不僅僅是在媒體上,其他原本受到管制或原為公有的機構再去管制後都面臨了這樣的問題。例如在美國的Enron、WorldCom和Global Crossing都有這樣的問題出現。雖然說媒體政策決定時,都會認為只要釋出管制的所有權,開放給所有競爭者,這樣就會導致更激烈的競爭而獲得品質更好,價格更低的服務。但公司行號暗地裡卻不可能這樣認為,他們倒是希望競爭越少越好,利用擁有權來壯大規模,增加新進業者欲進入市場的難度。

以美國廣播為例,FCC在1996年欲對外解除管制,但從去管制以來,一家名為Clear Channel的公司擁有了將近1200的電台,市場被兩到三家的公司瓜分。節目中的廣告變多,但當地的節目、新聞節目或者其他類型的節目都從節目單中被刪除。廣告原本在當地所扮演的告知、娛樂等等的角色轉而變成了一個為少數大型公司賺錢的金牛。

整體政策結構性的問題比以利為主的私人企業要來的更重要。最簡單的政策轉變,就是限制每個擁有者只能擁有兩到三個電台,這才能立即改變目前電台被壟斷的情況。確實,所有的利益都直接被股東所控制,而並非回饋給大眾。企業巨獸喜歡談論競爭,但實際上他們更想要的只有獨佔而已。這不是他們的問題,問題在於政策的錯誤決定而授與他們如此大的權力。

無視於事實,去管制化的擁有者宣稱這是社會所需要並且有益的。這些主張有三個大方向:第一、雖然政策再腐敗,但市場(甚至是高度集中的市場)是控制媒體的最佳方法。再來,沒有其他的選擇。英國對於媒體的控制在二十世紀已宣告失敗。最後,新科技,特別是網路,使得傳統在媒體的管制的理由以及公眾參與被淘汰。

因此美國政府管制的方式就是讓私人公司盡可能的去賺錢。媒體系統不單單是經濟的範疇,它也有責任去負責傳遞文化、報導新聞與政治議題。為了達成這些目標,媒體必需自我管制。媒體系統就像是教育機構一樣,必須退出商業市場之外。但正如商業機構,媒體是公眾的商品。不像車子一樣,媒體內容是不具競爭性的,這就是說為什麼媒體系統需要長期的被公共政策所形塑。

自由競爭市場常說媒體公司「給予人們他們想要的」;但事實上卻是「給予人們他們想要而且能幫公司賺最多錢的」。而一些人們最想要的--例如少一點廣告、呈現多一點文化形式—卻是非常困難。

媒體市場主要觀眾並非一般大眾,而是廣告商。其帶來大量的商業內容,並使得媒體具有誘因去吸引廣告商所希望得到的閱聽觀眾。廣告商對人們可調度的金錢是感興趣的,因此對廣告業的依賴將會增加媒體內容的階級偏差,這將會對美國以及全世界的商業新聞界造成極大的影響。關注窮人及勞工階級的內容將會變的很罕見,通常侷限於如何去影響特權階級者。其對民主統治是個毒藥。

此問題在高度集中的寡頭市場最常見,其為大多數市場的本質。集中程度愈高,市場權力從消費者轉移至生產者的程度愈高。這是基本的微觀經濟理論。民主媒體政策通常使用法規去確保優勢媒體公司不會去開發他們的市場力量來獲利於大眾。

媒體除了身為大眾產物,還包括經濟學家所謂的外在性,意指成本並非和買家或賣家有關,而是和整體社會所付出的有關。最傳統的例子即是污染。社會必須去承擔污染並且去處理它。另一個正面的外在性為一家公司建立一棟美輪美奐的大樓,使得經過的人看到它都會感到喜悅。企業必須善用他們的正面外在性並去避免負面的外在性。

媒體擁有龐大的外在性。好壞的新聞業都可影響甚鉅。

在廣播的例子中,私有的商業廣播必須被公眾所決定,並制訂符合公眾利益的法規,美國的電視及無線電可做為去管制化體制的表示。

認同來自媒體系統的價值,並嘗試去決定會製造媒體結構的政策,而此媒體結構將有可能會產生那些價值,並減少負面的外在性。 事實上有些政策可以改善媒介審查制度的多樣性及品質,我們可以擁有多元的媒體系統及意義上獨立自主的非營利及非商業部門。問題在於有權力的私人利益事業在許多層次上會去阻止這樣的民主議題,且許多國家的政治階級都缺乏這樣的能力及勇氣去捍衛公眾利益。

BBC是公眾政策得以在媒體領域中實現具衝擊性的例子,身為市場的左翼,無人能出其右。 對於新的數位科技,政策決定將經歷一段時間來指示其最終的方向。全球性的貿易條約、智慧財產法案及規則、傳統媒體津貼及法規等等將決定性地來決定網路的未來。問題不在於是否我們需要法規,而是我們需要什麼類型的法規。

值得注意的是,網路本身是對於公眾部分所制訂的政策決定、合作經濟及社會活動的一項極大證明。在左派市場中網路是不可能如此的發展,對於其他在傳播中的創新同樣為真。總之,公眾部門在傳播中為一基石的角色,並去保護其基礎的利益。其同樣也認為來自於發展媒介資訊部門的正面經濟利益可以和有意義的公眾部門相關連。

aqualynn:林慧珊編輯

McChesney,R.W.(2003).These on media deregulation.Media,Culture&Society,25(1),125-133.

athena:曾逸仙編輯

  • 閱讀摘要文章篇名:中華電信民營化相關文章:《邁向財團化之路》,中華電信案例分析,pp.180-248。
  • 閱讀摘要內容:

  1980年代中期開始,國內電信受到國外政經因素影響,開始走向「電信自由化」,中華電信被迫「民營化」。中華電信民營化政策推動了十餘年,官股持股降至47%,究竟代表了什麼樣的意義,即是本篇文章探討的重點。

一、 從電信自由到民營化

電信自由化出現原因:1國際電信自由化環境影響,2加入關稅貿易總協定GATT(WTO),3亞太營運中心,4國家資訊基礎建設。全球電信自由化風潮由美國吹起,一開始是AT&T違反反托拉斯法案,被要求分割為七家區域性電信公司;隨後英國、日本也都完成電信自由化修法。接著,GATT要求貿易自由,進而要求開放台灣開放電信市場。1996年1月16日,電信三法通過,第一類電信業務仍由中華電信經營,但可經由交通部特許開放經營,並開放20%外資;第二類業務則全無限制;兩種業務同時在改制五年內完全開放。 1996年7月1日,電信管理局改制,公司化的「中華電信股份有限公司」成立,肩負「利潤至上」與「公共服務」的雙重角色,在政府財政吃緊下,「彌補政府財政赤字」成為民營化的一大好處,加速了民營化的發生。

二、 彌補財政赤字,賣掉金雞母。

中華電信業務涉及「普及服務」,政府為了財政缺口而積極推動「民營化」,在國營黨營分不清的情況下,中華電信成為國內外財團聯手圍攻的對象,國民黨執政下,中華開發(國民黨黨營事業)與美商高盛證券及台灣經濟研究院以八百多萬「低價」標得中華電信規劃顧問權,中華開發同時投資四家民營大哥大,基於利益迴避立場,實應避嫌。 接著,交通部在1996年7月中華電信「公司」成立後積極展開「民營化」,成立「交通部推動中華電信民營化專案小組」,違背電信三法在先,規劃爭議更緊隨在後。(此部份請大家參照P195表格)而日本與新加坡已有成功的釋股案例,交通部卻視若無睹,執意施行爭議的釋股規劃。

三、 釋股預算,強渡關山。

交通部編列中華電信釋股預算過程草率,從1999年3月1日釋股比例從28.3%提高到33%,預定2000年6月釋股,海外釋股佔15%,到1999年4月5日又改變海外釋股比例為19%,直逼電信法外資20%的比例上限,釋股比例仍然一變再變。

四、 政黨輪替,電信民營化政策蕭規曹隨。

民營化政策錯誤及不適性百出,卻從未被徹底檢討,即使經歷了政黨輪替。

五、 圖利財團,一語成讖。

財團要求中華電信開放用戶迴路,民營固網業者歷經多年不僅沒有展開網路建設,還要求中華電信低價出租。產生吸脂效應,業者只重企業或大型用戶,而不顧一般用戶與特殊用戶(偏遠或清寒)。

六、監察院糾正:圖利特定財團之嫌

為防止交通部和中華電信低價釋出中華電信股份,監察院兩度提出糾正案,第一次糾正案於2000年7月18日提出,理由是認為中華電信估價作業粗糙,未能反映市場價值,恐有「賤賣國產」之虞;第二次糾正案於2003年11月18日提出,監察院指出交通部在執行中華電信釋股案過程中偏離「全民釋股」精神,有「獨厚財團」的爭議。

七、二度圖利財團?舉債買回庫藏股

所謂「庫藏股」簡單來說,就是公司將已經發行於市場且未被註銷的股票買回,存放於公司而不再出售或是將其註銷。中華電信計畫舉債五百億以公開收購方式買回7%到10%中華電信股份,以辦理註銷,一旦實施,降低股本將提高股東報酬率,勢必讓擁有中華電信百分之十三股權的國泰、富邦集團坐享其成,根本是「債流公司,二度圖利集團」。

八、民營化只是賣股票?不賣台積電,賣中華電?

中華電信雖然賺錢、繳稅都優於台積電,但是「國營」中華電信並沒有獲得公平的評價。

九、民營化政策研究掀起反民營化浪潮,工會難挽狂瀾

中華電信工會以不同的行動策略掀起一股反民營化風潮,爭取到台灣公司化過程中首例的《中華電信股份有限公司條例》立法,也是第一家(可能是唯一一家)將反民營化列入工會章程的公營事業工會。此外反對財團化也是主要訴求,獲得全台不分公、民營工會共同支持「反對財團治國」的陳情。

十、擋不住的民營化之路

中華電信從2000年以來,多次釋股都無法順利達成政府將中華電信民營化的目標,除了國內外股市低迷、中華電信資產鑑價爭議之外,富邦、國泰兩大財團獲取中華電信百分之十三股權,也引起監察院糾正及各界對「財團化」疑慮,因此落得中華電信須到美國發行ADR,順利釋出17%股權。

〈Thinking〉

然而需思考的是,政府推動政策的結果,確促使利益及資源流向特定財團及外資,又要設法的反制財團化,ㄧ味的朝向民營化與自由化的理由為何?且中華電信在最後一階段釋股,即所謂的「還富於民」的「全民釋股」,卻釋股比例過低,又限制短短幾天內只有開戶的投資人可以認購,明顯的誠意不足,民眾又何以接受這樣的民營化政策?

如果民營化、自由化的目的是消滅「舊寡占」,讓產生「新寡占」,那民營化又能爲全民、爲社會帶來怎樣的正面效應?倘若民營化後,偏遠地區的普及服務無法順利達成,民營化的目標究竟是爲了「全民福祉」,還是爲了邁向財團化而民營,是值得深慮的問題。

fayefaye:蔡郁薇編輯

  • 閱讀摘要文章篇名:中華電信民營化相關文章:《邁向財團化之路》,中華電信案例分析,pp.180-248。

Week5導讀摘要編輯

  • 逸仙、紫茵◆Intven, H. et al. (2000). Module 2: Licensing Telecommunications Services. In Intven, H. (Ed.). Telecommunications Regulation Handbook. Washington, DC: The World Bank.(有pdf檔)
  • 文芳、慧珊◆洪貞玲.(2006). 國家管制與言論自由:從衛星電視換照爭議談起 《廣播與電視》, 26: 51-75.

逸仙、紫茵 編輯

Telecommunications Regulation Handbook Module 2

2.1.1 Telecommunications Licences

電訊執照的發放代表的是一種授權,授權給業者。同時,執照的發放也是業者私有化過程中的一部份。擁有執照的業者,必須執行管制機構所給予的責任與義務,例如提供相關電訊設備、普及服務等。對業者來說,擁有執照也是一種信用保證,當業者需要龐大資金做建設時,執照的擁有便可以讓他們放心進行投資以及從事借貸動作。


2.1.2 Licensing Objectives

一般來說,發照的目的有下列九項:

1. 提供基本的大眾服務

2. 擴展網絡服務以及其他普及服務

3. 私有化或商業化

4. 管制市場結構

5. 建立一競爭組織架構

6. 分配稀有資源

7. 產生政府收入

8. 保護消費者

9. 管制、再管制


2.1.3 Licences and Others Regulatory Instruments

其實,電訊的相關管制類型有很多種,執照管制只是其中的一種。另外像是電訊法規、命令、規則、指導原則等等都是管制的方法。以歐洲與美國來說,兩種的管制方式就不盡相同。


制訂一套清楚明確的管制架構是電訊私有化及自由化很重要的關鍵。雖然歐盟執委會提出在競爭日漸增加的電訊市場應該要儘量簡化所謂管制,但對於一些低度發展的電訊市場國家,必須要有一套詳細且連續的管制架構。要有好的管制架構可以達成下列兩目標為基礎:1.確實的規範。2.制訂獨佔的權利。


2.1.4 Multilateral Trade Rules

若電訊服務要在多國展開,那麼就可以參考1997年的GATS(服務貿易協定)和WTO的ABT(基礎電訊協議)的相關規範。

1. GATS有三項規定:准許會員國進入、透明原則、不能有貿易障礙。

2. ABT:開放外來競爭以及制訂規則確保公平,有紛爭時需由獨立管理機關解決。

2.1.5 The EU Licensing Directive

這裡提供了歐盟的例子來給其他國家在執照管制上做參考。1997年歐盟採取鼓勵「一般許可授權」執照的發放,只要業者在資金上以及普及服務上有能力且符合標準,再經過管制機關的公布,就可以領有執照。而在稀有資源以及電話使用服務上僅授權「個別執照」的發放。不過2000年歐盟發現此條款還是不利市場進入,因此更加放寬限制。除此之外,對於執照費用的收取也有進行考量,若收取的金額過多則要再將費用加以調整。


2.2 Types of Licensing Regimes

(這是歐洲的分類 不適用於美國)

1. 個別經營執照

2. 一般許可執照

3. 沒有執照需求


2.3 The Licensing Process


以下將討論五種發照的過程:


2.3.1 Licensing Incumbent Operators

◆不涉及競爭或大眾諮詢過程

◆管制者會給予新的責任與義務

◆電信業者VS 管制者

◆新進業者與既定業者的爭議


2.3.2 Licensing New Entrants- Individual Licences


◆選拔

◆透明化


2.3.3 General Authorizations


◆接受公眾諮詢

◆不需選拔

◆符合標準即可擁有執照


2.3.4 Spectrum Licenses


◆使用無線電需要授權

◆大部份國家頻譜管理是分屬不同的部門→故,要有標準一致的頻譜執照格式


2.3.5 Spectrum Auctions, Lotteries and Comparative Evaluation Processes


◆無線電頻譜是valuable, limited public resource→故,需受政府管制

◆需求常超過可以利用→故,需要發展政策去指定頻譜

◆沒有哪一種approach是一定最好或最壞的,要視 case來決定。

◆傳統上,政府都採「first come, first served」的原則,但這已不適合現在的競爭環境。

◆新的approach包含了三種式,它們可以混用,例如:以comparative evaluation的方式先取得一個短期的執照,接著再參加auction或lottery取得最後的頻譜分配。

Lotteries抽籤

◆優點:fast、inexpensive、transparent

◆先經過正式的qualification process,再從大致相似或平等的合格申請者中挑選;否則,他們的使用可能妨礙發展。

Comparative Evaluation Processes比較評估

◆由regulator決定分配,讓regulator可以挑出能夠滿足特定行業的目標的operator。

◆涉及qualification和selection criteria。

◆1最低的資格要求:財務資源、技術能力、相關頻譜設備的營利性(commercial feasibility)/2選擇性準則:建議費率、覆蓋範圍、網絡目標(network rollout targets)、品質和服務保證、頻率的有效利用…/(項目被放在1或2視國家或服務來決定)


◆缺點:

1不透明。準則再怎麼嚴厲還是會涉及個人主觀,公不公平有時候也導致訴訟。

2速度很慢。要仔細評估財務能力、技術計劃等很花時間。

3常常有不當的或令人質疑的控制介入評選過程。→auction是比較好的選擇,藉由市場的力量決定,而不是許可。


Auctions拍賣


◆把頻譜執照發給最高出價者,由市場決定最後持有執照者。

◆很多的方案是,先以comparative evaluation挑選相似的合格者,再讓他們去出價。

◆不同的頻譜拍賣類型:

1一回合或簡單拍賣制(open or closed):一次出價,最高者得標。

2多回合拍賣(sequential or simultaneous):可以看到別人底價,大家可以一直出價,直到沒有人要再出為止,最高者得標。(請參考Box 2-5:加拿大多回合拍賣)


◆優點:


1有效率

2透明

3有客觀的工具去評斷誰得標

4適當的pre-qualification可以保證得標者有科技及財務能力

5他們會加速基礎建設及服務以快速賺回執照費。

6以最高的租金去交換使用public source。

7政府可以藉此收入降低赤字或做其他公共建設。


◆缺點:


1高成本轉嫁到消費者身上

2付高額的執照費便無法投資網絡的基礎建設→高額的投標費會讓較小的參與者無法進入電訊市場→造成集中化→產生較高的消費價格

◆多回合拍賣制最近多被用在無線服務提供者的執照上,例:Australia、Canada、Spain、Netherlands、UK、Germany。(請參考Box 2-6:各國的頻譜實例說明)

2.4 Licensing Practices

2.4.1 Transparency


◆程序的透明是最基本的成功發照的需求。(請參照Box 2-1:WTO Regulation Reference Paper)

◆發照或撤照:過程公開、準則必須事先以佈

◆process include:

1事先公佈申請執照的規則、資格、挑選標準。

2合格和選擇程序的分割

3退回那些不符合公佈合格標準的未公開出價

4公開合格申請者的出價

◆實行transparent licensing process有時候被認為是比較花時間和比較困難的。


2.4.2 Public Consultation


◆在發照程序前或期間進行公眾諮商。

◆步驟:

1設立一個正式和透明的諮詢程序。

2發佈一個notice聲明它的發照程序。

3(如果管理者不確定怎樣才是最好的方法)邀集關於它發照程序的意見,可以得到很多不同的建議。


2.4.3 Licence Fees


◆在電傳產業中,licence fee被用於指許多不同的事情,包括了:

1補貼(premium)或「租金(rent)」

2補償管制者的managing、supervising的費用

3補償管制者執行regulatory functions的費用

◆分割「頻譜管理費」和「其他管理費」能確保透明性和責任性

◆一般來說,認為「頻譜管理費」不應該加上不需要的成本,達到這個目標最好的透明方法是建立一個實際管理者成本的「cost-recovery scheme」

◆2000年7月,EC的proposal:cost-recovery scheme→建立annual reporting; 管理費用不應該成為進入市場的障礙。


2.4.4 Balancing Certainty and Flexibility


◆電傳執照必須具有彈性的管制確實,才能夠對付未來科技、市場結構和政策的改變。

◆提供flexibility的一些approach:

1允許管理者單方面的執照修正權利

2建立短的執照期限

3在執照持有者及管理者的彼此同意下,允許執照修改。

4僅在特定的執照情況下允許管理者單方面的修正;修正方法必須符合程序公平和競爭中立。

◆修正原則:

1透明、競爭中立

2修正前應先諮詢持有執照者和其他受影響的政黨


2.4.5 Distinguishing Licensing from Procurement


◆電傳發照應與政府採購程序有所區分;管理者不是用公家的錢去購買商品或服務,而是提供一個商業機會給可以遵守執照條件的合格投資者。管理者是賣家,而非買家。


◆發照程序的建議:

1提供一個機會,吸引有經驗和有能力的電傳營運者

2政府採購程序(procurement procedures)不適合電傳發照程序

3避免標準的政府採購程序(太支節),使用簡單和透明的競爭發照程序。


2.4.6 Concessions, BOTs and Similar Arrangements


◆私人投資者加入政府所營運的事業,成為政府的合資企業。

◆concession之意涵:

1在大部份的國家,它指的是政府和私人之間建立的商業協定。營運公共基礎建設,像是toll road、power plant或telecommunications network。

2在拉丁美洲,像Mexico,它指的是實質上的執照,而非商業協定。

3在亞洲,它指的是joint venture協定,而不是完全獨立於政府外營運的電傳網絡執照。

◆某些執照也同時具有regulatory和concession的特性。

◆joint venture指的是合資企業,包含了

1 Build-Operate-Transfer(BOT)

2 Build-Transfer-Operate(BTO)

3 Build-Operate-Own(BOO)

◆跟政府合作的好處是,不會違害法律或是政策。

◆如果concession被轉變成執照,將會產生很嚴重的發照程序的「公平」及「透明」的問題。


2.4.7 Service Areas


◆沒有一個正確的方法去指派服務範圍。

◆選擇發照服務範圍的相關重點:

1財務的可行性

2管制者最初應發照給數個具競爭性的全國性經營者,而不是數個財務較弱的地區性經營者。這樣的結果可在每個地區得到較低的交易價格,並且降低公司因為不同營運系統整合的瓦解。

3cross subsidize:以賺錢的市區市場來貼補較少收入的郊區市場→涉及anti-competitive conduct(Module 5會詳談)

4全國性的執照和較大服務範圍提供無縫的(seamless)的服務→interconnection、roaming(國際漫遊)。


2.4.8 Qualification Criteria


◆它是第一步;接著才是第二步selection criteria

◆是最低要求,確保財務、技術資源和經驗足以營運服務

◆某些國家有foreign ownership restrictions

◆pre-qualification的要求有時也會被使用。像是:

1實際登記費用的付款

2實際單據購買費用

3使用代理人的經驗和資源的指標(例如:消費者的最低數量或相同服務在其他市場的服務方針) (Table 2-3:不同服務的可能qualification criteria)


2.4.9 Selection Criteria


◆兩種基本的選擇程序的種類:

1基於single quantitative criterion的競爭選擇

2比較評估,較多的主觀評估一個或多個quantitative或qualitative的準則。

◆選擇準則的觀察:

1 zero-sum game

2透明性在quantitative與qualitative的準則上 (請參考Table 2-4:可能的選擇標準種類及它們的優缺點。)

<Questions & Discussions>:

1. 以你認為,領有個別執照的業者會放棄經營一般許可執照業者的業務嗎?以台灣電信業者為例,大小通吃的情況屢見不鮮,那麼這樣一來,領有一般許可執照的業者要如何兼顧其生存?

2. 電訊事業的私有化是否真的有促進競爭與服務的多元化?還是業者間全變成一個鼻孔出氣?即便執照有規定業者應該履行的義務,但這樣的競爭下,義務真否有履行?業者對其業務的經營是否還重視公共利益以及普及服務的精神?究竟要如何做才能取得商業利益以及大眾利益的平衡點?

文芳、慧珊 編輯

國家管制與言論自由—從衛星電視換照爭議談起

壹、前言

本文目的在省思國家管制、市場機制與言論自由之關連,主張主管機關不應放棄以執照作為結構管制之工具,制度設計上應注意資訊公開、公民參與,以維護言論自由與公共利益。

貳、廣電管制原理與執照政策

一、 廣電管制的基本價值

廣電媒體屬特殊的基礎結構,具商業活動屬性,建構思想和討論的公共空間,關乎言論自由,因此在管制上,必須調和傳播工具的私人經營權、自由且多樣的意見市場以及國家管制之間的衝突。

1.市場經濟論vs.社會價值論

市場經濟論支持市場競爭,重視經濟效率,認為經濟效率將會促成經濟之外的可欲目標,特別是提升多樣的意見市場,為人們的政治及社會生活帶來好處,其主要方法為確保競爭,滿足消費者的需求,而不需國家介入;社會價值論則認為競爭或許是是達到更好社會的一種方式,但同時也產生許多不好的後果,因此肯定國家介入管制廣電媒體,以維護公共利益,並致力型塑理性的公民而非市場消費者。(此與美國憲法第一修正案個人主義vs.集體主義兩種言論自由詮釋相呼應)。然而,近幾年來許多國家廣電政策調整形成降低管制的風潮,但降低管制並不等同於國家干預的消失,或撤離規範性機制,而是企圖在市場經濟論與社會價值論中間尋求一個平衡點,以重定遊戲規則。

二、 廣電執照政策

各國主管機關透過廣電執照之核發,分配廣電資源、型塑廣電環境,並透過結構的直接管制達到間接引導的內容的目的。其功能源自於國家管制廣電媒體的基本理由,即廣電資源稀少且為公共所有、廣電媒體具巨大影響力,因此透過核發執照的方式,維持廣電秩序,賦予取得執照者服務民主社會之責任。

1.執照核發過程:很少受到憲法限制,而是由正當程序及自然正義要求促使執照核發機制公平對待每個申請者,這過程應考慮是否開放。

2.執照核發標準:必須與管制目的相契合。媒體政策之思考不僅是要免於國家及市場的干預,更要追求多樣、平等近用等有關媒體內容及傳播結構之型塑,使媒體更能服務公共利益。

三、 我國廣電執照政策演變

台灣在解嚴前,媒體長期透過黨政軍直接經營,因此廣電執照核發與換發喪失意義。1976年廣電法制訂通過,首見執照政策及相關規定,但執行上依然有落差。1993年以來的廣電開放政策,標誌著台灣廣電環境轉變的起點,但開放過程中審議標準、審議委員的正當性以及過程的公平性,主管機關在政策擬定及實際執行上的諸多缺失與是否能避免商業勢力之不當以確保公共利益,有待質疑。既有廣電的缺失並偽造政策上的反省與改變,政府和業者在模糊的遊戲規則中求生存。

參、我國衛星廣電執照換照

一、 新聞局不予換照

2005年7月,新聞局針對國內《衛星廣播電視法》施行以來首次換照進行審查。審查結果有七家衛星電視頻道未獲通過,包括東森新聞S台、龍祥電影台、華爾街財經台、蓬萊仙台、歐棚、彩虹、CASA房金衛視頻道。不換照理由從不符合營運計畫書、違法核處記錄、不符申設內容、財務結構不健全、過去營運評鑑不佳且未見改善等。其結果引來軒然大波,面對外界質疑,新聞局罕見地公布換照報告及相關記錄。新聞局的決定,一方面受民間媒改團體的支持,認為有線電視新聞頻道數過多與品質低落有密切關係,因此這是政府、媒體和民間團體改造的契機;另一方面遭媒體群攻訐,認為政府介入市場運作即為干預言論自由,並質疑新聞局和作為國家發言人又管控媒體之角色衝突,以及衛星廣播電視法沒列出換照標準、審議委員的組成及權限有違法律保留原則。然而多數的反對意見並非反對政府管制,而是質疑新聞局角色,並期待新的主管機關出現取代之。

二、 NCC通過龍祥、東森復照

龍祥電影台和東森S台訴願成功,NCC成立後依法繼受原新聞局主管之廣電管理業務,對這兩台另為處分。NCC強調廣電事業執照之換發,與平時之行為分流管制外,更進一步指出對於具有垂直整合優勢之集團性所屬衛星電視頻道,視同利用稀有資源之事業,於換照時將要求其運作確實符合設立宗旨,並善盡企業社會責任及考量消費者權益。NCC重行處分之標準與程序,相較於新聞局所為更有疑義。相對於民間團體媒體改造學社聲明質疑,NCC的處分和說明有諸多矛盾和不當,媒體普遍小幅處理,似乎認為NCC尊重媒體經營的自由即為言論自由,並未像之前對待新聞局決定的大聲撻伐。

三、 主管機關決定之檢討

新舊廣電主管機關對於核換發執照權限行使上的差異,不只是裁量權的問題,背後凸顯出對於廣電執照作為重要結構管制手段的不同態度。前後任主管機關在執照議題上作了社會價值與市場經濟兩種不同的取捨,以及偏重集體利益與媒體自主兩種不同的言論自由詮釋。NCC以解除管制為政策原則,是否代表符合公共利益?有必要重司廣電管制的原理與變遷,並參照其他國家衛星執照管制,打破解除管制和執照政策之迷思。

肆、各國執照規範比較

一、美國

1.申請執照:無線廣播電視-8年、有線電視-15年、衛星電視則不需申請執照

2.1996年電信法:解除管制、簡化執照換發程序、取消比較聽證程序

a.業者已經善盡服務「公共利益、便利及需要」

b.業者並沒有重大違反電信法以及主管機關相關法令之情事

c.業者並沒有重大違反電信法以及主管機關相關法令,而造成濫權之情事業者只要符合此要求即可順利換發執照

3.「換照期待」(renewal expectancy)下所造成的影響:解除管制給予業者更多言論自由,卻難以 滿足公共利益

4.FCC雖簡化換照程序,但在換照期間FCC視察員會隨機到電台進行訪查,瞭解電台是否符合技術標準以及備妥公開視察檔案,此規定意在要求業者資訊透明化,接受公開檢驗。

二、澳洲

1.對不同類型廣電媒體的管制程度是以閱聽人付費與否來決定

2.1997年電信法:免費媒體&訂閱媒體

免費媒體:透過電波放送的電視、廣播,閱聽人不需要繳費即可收聽或收看

訂閱媒體:閱聽人必須另行付費,ex.有線電視、衛星電視

3.訂閱電視執照的取得:所有權&內容

所有權:基於廣電政策極重視對本國業者及文化的保護,任何一個外國人的持股不得超過20%,外國人總計持股不得超過35% 內容:電視業者必須與主管機關協調,制訂製播準則,其中應該包括相關節目的議題

三、英國

1.公、私競爭體系:

公共電視BBC:獨佔強制性的收視費,進行最多樣的公共服務

商業電視:可播放廣告,需接受一定的管制

商業衛星電視:屬於可獲許可的電視內容服務(television licensable content services,TLCS),是指透過衛星播放或是電子傳播網絡(例如有線電視)傳遞數位或是類比形式的服務,服務類型依據內容的差別區分為編輯服務、電子購物服務及自我促銷服務,由英國傳播局(Office of Communications,Ofcom)於2006年4月頒佈申請者指導原則予以規範

2.英國衛星電視執照沒有期限,根據歐盟電視無疆界指令的要求,電視節目播放時間中必須有50%源於歐洲產製,其中10%必須來自歐洲獨立製片,以上規定限於五年內產製的節目

3. Ofcom均在網路公開相關資訊,藉由資訊透明化的過程,樹立政府威信與專業,以降低民眾對政府的質疑與不信任感,透過結構性管制,達成讓英國公民能夠看到「有品質的內容」(quality content)的政策目標

四、韓國

1.其廣電政策課予業者相當的社會責任,廣電法開宗明義指出透過確保廣電業的獨立自由以及提升廣電業者的公共責任以促進廣電發展及公共福祉

2.廣電業者:依法取得執照

衛星電視業者(與地表電波業者相同):必須先取得韓國廣電委員會的推薦,然後從資訊傳播部領得執照

3.執照其間不超過五年,到期需要換照時,同樣需經過廣電委員會推薦、並由資訊傳播部換發執照

從以上國家的管制政策觀察,所謂解除/降低管制,並非對媒體完全自由放任,也並非放棄以執照政策作為導引廣電秩序及內容的重要手段,各國的管制政策都強調公共利益與媒體的社會責任,並非只主張媒體不受管制的自由。在具體執照核發及換發的程序,主管機關的管制程序都要求公開,亦尊重公民意見及參與管道。

伍、結論

廣電管制應該思考言論自由、公共利益,以及國家、市場與公民社會的關係。台灣媒體環境與國家關係的轉變脈絡下,NCC的核心議題是針對一個合理的媒體市場進行評估和討論。所謂的媒體市場,意指考量科技匯流、公平競爭、公共利益、全球與在地等面向下,台灣的媒體環境允許何種程度地降低管制與市場集中,如何重新調整國家管制與市場的關係。NCC應提出整體法制調整及政策方向,針對消極管制媒體之作為以及積極建構符合公益的媒體環境提出說明。參酌其他國家的管制經驗及台灣媒體現狀,主管機關應該將執照政策作為有效的管制工具,考量管制目標、執照標準、程序公開以及公民參與。

Week6導讀摘要編輯

佳宜、郁薇

Liberalizing US spectrum allocation

Thomas W. Hazlett


1.The problem

過多的限制讓廣播頻譜難以被接近使用,尤其是對新的競爭者而言。無線頻譜的進入是在一個「公眾利益」的標準下被管制,但卻過度保護 了現有服務供應業者的利益。若頻譜是可以藉由購買獲得時,對於競爭無線服務的供應者會對市場的趨勢更加敏銳;但相反的,目前他們卻被管 制的程序所阻擋,同時也被要求繳交過多的費用。根據Comment by Thirty-seven Concerned economists的說法,如果讓私有業者自行決 定服務內容以及科技的佈署將會推動價格的下降、用戶增加、還有科技的創新,這些都有助於經濟效益。但經濟學家仍提出一些爭議,認為現有 的管制阻撓了社會利益的創造。現有的規定為現有業者提供了一個有利的環境,而阻擋了競爭者的進入。確實,目前的執照拍賣的出現並沒有幫 忙打開無線電波接近使用的大門,從頻譜拍賣制度中取得執照的時間並沒有比前期要來得迅速(從表一中可以看出各公司取得執照的時間都非常 冗長。)作者提供了三個方法以推動頻譜的政策。首先,FCC需提供較好的決定,這些決定雖然不是最終最好的,但卻是目前較好的。延遲競爭 業者的進入就是導致競爭的浪費。再者,委員會要重建過程,簡化對新進業者的限制。第三,國會要重建管制系統。


2.Permissuve licenses

執照的許可的問題在於處理機關政策決定的結構問題。要進入市場必需事前獲得許可,但程序複雜且並非以專業為最高考量,標準也非事先 設定,而是隨著所謂「公眾利益」而變。或許,由FCC所決定能否進入市場的決定是根據先前的標準而定的,因此對新進業者造成障礙,而讓既 有業者能延遲競爭。這讓現有的服務、投資者增加了權力,在這樣的基礎下,無線執照必需去管制化,並且轉向更寬、更有彈性的頻譜權。自由 化的基本目標就是要讓市場能分配廣播頻譜。執照必需大略告知一張執照要如何營運,執照持有者有最寬的處理權,去決定頻譜要如何運用。因 此頻譜的部署變成市場競爭的主要力量。而為了獲得最大利益,執照持有者將會創造和提供更多額外的服務,更具經濟利益的使用頻譜,並發展新科技,也可以將頻譜租賃或轉售給其他公司以協助他們發展創新的想法。

但這也有些問題。當現有業者正享受著成套的權力時,例如獨立的市場價值、增加的權力增加市場價值。這些都是虛假的,忽略了政治經濟 的面向。這些增加的價值是補償他們在自由化中所被削減的權力。當公司獲得自由提供服務或科技的權力時,這是一個雙面刃:當他做得越多, 潛在的競爭者也會做得更多。執照的約束變成一種典型的企業聯合強迫機制,限制了某種程度對手的競爭。因此,在市場中最有力的既有業者通常都會反對頻譜自由化。只有對他們有利的目標改革才是他們有興趣的。


2.1Example: low power FM radio

在目前對低功率FM(LPFM)電台的爭議中,Bruno Viani和作者觀察到幾萬個社區電台被塞在FCC預留干擾的FM頻譜當中。這樣的頻譜分 配過程根本就是扼殺了聽眾的選擇,只有在不重要的階段才肯讓競爭者進入。透過頻譜擁有權的接近,在FCC的規定之下,總共有100個頻道,而 每個頻道擁有200KHz的頻寬,且預留了三個空的頻道來防止干擾。這反映了FCC過多保護的「公共利益」的頻譜使用。然而,若FCC交出執照分 配的控制,一個新的市場將會形成因此相對於FCC無懈可擊的防止干擾策略,現有的廣播電台都企圖去符合低功率廣播所限制的傳送服務。這新 的「頻帶管理」會創造新的利潤刺激,而產生競爭。而消費者也會受惠,以進用商業的頻段,社區組織、教育機關等一些在現有委員會分配政策中被忽略的聲音。


3.Allocate bandwidth on demand

讓現有的執照自由化可以讓新進業者進入並且讓業者自行重分配廣播頻譜。這裡有兩個贊成競爭的政策。第一個是針對FCC對於干擾爭議的 解決過程重新建構。第二,由業者有權自由分配頻譜。目前委員會的作法造成了:一、現在輸出,浪費資源。二、消除刺激造成沒有效率。三、限制創新系統的實驗。

委員會必需放棄對頻道投資者和頻譜保存的控管。這些預留為防止干擾的頻譜必需由市場來取得。這些經濟的投入將會由價格來反應競爭的 價值,並且顯現實際的障礙,另可以有效率的增加選擇,並且增加了無線通訊的價值。要有資格使用這些未被使用的頻譜必需具備一定的財務能 力,而非有害的政策管理所決定。因此,必需趕快制訂標準化的契約、財產證明以及反壟斷的規定而業者所獲得的利潤也不再是作為政策決策之 用。新的執照業者被允許使用1850-1990MHz的頻譜,而先前就存在的點對點微波使用者也得以繼續運作。既有業者擁有優先的權力移往更高的頻段。

讓新業者取得無縫的標準機制吸引了企業進入。但若要以頻譜為基礎發展一項新創新必需先巡迴於FCC頻譜分配的過程,這個過程通常非常 繁雜,且若沒有取得執照,一切免談。公司必需事先投入研究、發展,並保證會提供的服務、業務計畫給委員會。這些動作都非常耗時,因此阻擋了業者進入。若將頻譜普遍開放給私有業者使用就可以排除這些對創新的抑制,而頻譜也將能快速的被新的使用者給獲得。但在這之前,委員 會要能修訂對先驅者偏好系統的明確方法標準。當企業公司能促動委員會去以服務為基礎去分配頻譜,並在管制過程要求實體的投資建設,企業公司就能獲得執照便進行競爭。


3.1. Example: Northpoint technology

早於1980年,FCC允許透過與地球同步軌道的衛星利用12.2–12.7GHz的頻率,以直接衛星方式(DBS)提供影、音節目給消費者。DBS可以提供覆蓋整個美國大陸的訊號播送,但是衛星所能播送的頻到有限,特別是在地面所播送的地區性節目,所用的播送頻率與DBS系統頻率相同,會有訊號互相干涉問題。

NorthPoint戮力研發而獲得其獨特的解決技術手段,獲得美國專利,其專利為:「重複利用衛星播送頻譜來作為地面播送訊號的裝置與方法」及「與衛星傳輸相同頻率傳輸地面訊號的裝置與方法」。NorthPoint向FCC申請准許其 「以DBS頻率在12.2到12.7GHz間的範圍,提供地面多頻道影像、資料播送服務(multichannel video and data distribution systems ,MVDDS)」。由於FCC並未立即給予執照,而延遲服務的提供。問題在於執照拍賣制度是否阻礙科技的發展,不只是使新服務的提供延遲也阻礙新競爭者的進入阻礙新的競爭與革新。

FCC認為頻譜拍賣乃建立在市場力量的基礎上而非政府管制者的基礎上,是決定消費者所需服務和科技的最好方式。但是FCC亦了解並非所有頻譜之釋出皆可透過拍賣方式解決,因如果頻譜沒有互相排斥性,其執照之發放並不需採拍賣制。在這樣的情況下,透過拍賣無法確保電信資源能獲得合理之使用,更可能因競標者之侷限性,反道造成電信資源浪費。

◆Northpoint有什麼社會貢獻? (1) Northpoint發現閒置的資源。根據頻譜配置政策,DBS頻寬已經徹底的被分配,沒有執喔照申請的機會。 (2) Northpoint不只是在科技上的投資,更改變了FCC的發照機制。Northpoint所創造的系統使消費者能有更多選擇。

◆Northpoint事件的啟發: (1)新服務可以因而獲取申請的資格嗎?其試驗性的發現及裝置可以使系統與其他頻譜使用者相容嗎? (2)執照拍賣制度會延遲提供服務給顧客嗎? (3)執照申請會激勵其他頻譜改革者帶來新的無線電波運用方式到市場嗎?


4.干擾的協商(Interference dispute resolution )

對自由化來說,無線電波頻寬干擾的管制是需要的但卻不足夠。除非其解決的過程得以重新分配,否則干擾可能會阻礙競爭者的進入。事實上,〝技術〞是影響頻譜進入的主要原因。對於FCC來說,干擾的爭論是在於〝道德〞的問題。現任者反對以〝成本〞限制新申請者進入,管制的訴訟是反對現存的經營者以低價擊退新進者進入市場。

進入者須規範於公共利益的標準。但是干擾的請求是聽取政治的討論,而非法律上的解決,使得立論及判定受到限制。在公共利益的準則下,法則已違反了市場。政策的目標不應該低估常見的委任謬誤,而是應該容許最理想的結果。對於其他的資源來說,允許分散市場參與者可有效率的找到且交換成本以及利益。

委員會認為干擾的限制須在私營部分協調。生產的替代選擇允許公司假定放射物製造有害干擾的風險,使用過去的政策、資產、侵權行為以及以往的先例評價這些損害。FCC行政法律的判決,或是新構成的頻譜法庭決定干擾的爭論是公平的議題。無線電干擾的損害將被證實,而不能只是簡單的斷言。在此將以補償機制,使交易創立最理想的頻譜使用。

新的服務提供者將受私營的保證人所保障。這些代理人將承擔有害干擾的責任,因而繳交服務費。工程學的顧問、傳播法律事務所、設備製造商、科技販賣者、實驗室、保險公司或是這些組成的聯盟,將得到這些市場利基。有害的干擾可能會發生,但是會得到足夠的補償。這些無線電電波擁有者是輸出供應者,與服務提供者協議使資源可用於生產企業。代替中心計畫者在服務上強加特定的處理模式及推測干擾的程度,市場可以得到合理的交易。

允許經濟代理人取得干擾的保護,他們請求加強效率。這就如同允許買家定義能力可信賴性的理想程度,也就是一個具有生產性且運作良好的市場。


4.1. Example: McCain–Kerrey LPFM interference resolution bill McCain–Kerrey低功率干擾解決法案

參議員John McCain以及 Robert Kerrey參與低功率(low power FM ,LPFM)法律制定的爭論。此法案並未得到國會的批准,但是卻提供干擾的協商(Interference dispute resolution )一個有趣的途徑。打破LPFM進入者遭受現任者有害干擾的宣稱,這個法案使得LPFM執照在市場上有保障。這個測量包含〝迅速執行動機(expedited consideration)〞,如此一來干擾的抗議須在150天內達成最後判決甚至更快。因而改變了誘因:曾經現任者對於市場上進入者,延緩干擾申述的宣告毫無興趣。這個建議也扭轉全功率電台認為LPFM除了供應阻礙未干擾的低功率服務,毫無其他價值的說法。

此政策其重要之處在於改變以往所有可能干擾的問題優先由優先進入者解決,後進入者也可以著手運作。當真正的干擾被證實後,侵害行為才會被考量。現任者政策延遲的誘因已經消失,反轉判決以及宣告的過程。事實上,現任者可能透過遊說緊繃判決的時間,鞏固新的以及現行的交易。


5.Targets of competitive opportunity

1970年代末期,FCC撤銷一些去管制規定,提供一個具啟發性且有利的環境。1960年代早期,當閱聽人開始被有線電視的擁有者給吸取(siphoned)時,FCC第一次尋求管制司法權。卻使剛起步的有線電視產業受條例所管制,使得有線電視好一陣子在經濟發展上受到阻撓。CATV專案小組(CATV Task Force)也在此時成立。1970年,CATV專案小組(CATV Task Force)成為有線電視事務處(Cable Television Bureau)。帶領者Sol Schildhause在委任的職權內發起有線電視能見度的訴訟。剛起步的產業受到政治力的衝擊,但是也擊退節目播送的主要限制、本地特予的特權以及國家執照的保障。

現在,政策制定者設立頻譜市場特別小組(Spectrum Market Task Force,SMTF)指控近來〝頻譜匱乏〞以及消費者利益和競爭的不同管制。SMTF可以尋求實踐一般的自由化政策,以及確認特定的機會目標(Target of opportunity)。Northpoint Technologies的發照過程和低工頻率(Low Power FM band)的自由化都是最佳的例子。


6. Challenges

這些原則上的革新可用於以下所述的頻譜市場:

(1)許可的電波可以在執照所規範的干擾範圍內使用。

(2)執照的資金用於毗鄰的緩衝地帶。

(3)徹底的配置剩餘頻寬給新進入者。

(4)精簡進入者申請未使用頻寬的過程,且使用責任法則(liability rules)以及後進入者解決方案機制以監督干擾。


〈延伸閱讀〉:

1.有關美國執照審查制度 http://www.dgt.gov.tw/chinese/Research-outsource/Ro-93/MOTC-DGT-93-003-rpt-06.pdf


2.http://www.jour.nccu.edu.tw/mcr/0082/005.html2.


3.羅莊鵬 〈頻譜管理政策研究-以美國頻譜管制的歷史與發展為例〉 http://www.cedi.cepd.gov.tw/docs/eslb/32-11.PDF

Week7導讀摘要編輯

媒體所有權管制諮詢報告


1. 多元性、多樣性與為何需要所有權管制

(編按:關於本節之討論可參考「傳播政策基本原理」一書第六章「傳播多樣性」之內容)


幾乎所有的現代民主國家都會對媒介所有權進行管制,若對市場採取放任的態度,並無法對社會和民主產生最佳的結果,因此,這份「傳播的新未來」政策白皮書將聚焦於傳播的經濟管制上,探討政府在政策上將如何同時保障社會民主與一個開放競爭的市場。

在媒介管制上有兩項重要目標是必須同時達成的:

(1) 透過儘可能的去管制化鼓勵競爭與經濟成長

(2) 讓媒體持續發會其作為一個公共領域的重要功能

我們希望公民能夠從「多元」的來源接收到「多樣」性的內容: 多樣性(diversity)-人們能夠獲得多樣不同內容與服務的可能性。 多元性(plurality)-人們能夠從不同的內容與服務者中做抉擇的可能性。 此二者乃是閱聽人接收媒介品質的關鍵。

多樣性是關於廣泛媒介內容類型的可得性,傳統上多採取「內容管制」更甚於「結構管制」,在白皮書中,我們認為公共廣播服務和內容管制可以促進當前競爭環境中的(內容)多樣性。

有些媒體企業認為市場的去管制化是促成多樣性的最佳方式,他們期望政府放鬆所有權管制,允許媒體透過資本聚合與策略聯盟等合作方式形成大媒體集團,透過優勢的互補創造多元的服務,他們認為只有大型媒體集團因具有規模經濟的效果,得以同時滿足不同利基市場的需求。

如果沒有在所有權上進行整合,小型公司只能將市場目標鎖定在一般性的大眾市場,無力提供較為另類的內容類型與服務。為避免Hotelling effect(註)對多樣性造成的傷害,政府在發放執照的時候應限定某些較為弱勢而不具市場價值的服務應被提供。研究指出美國廣播市場的自由化固然減少了Hotelling effect,但也對其是否實質上促進了多樣性提出了質疑。所謂的大型媒體集團固然可以提供多樣的服務,但其實只是「充分滿足(super-serve)」某一個優勢閱聽人族群不同面向的需求,而非真正涵蓋了整個閱聽人的興趣光譜,例如紐西蘭的研究中指出,一個完全去管制化的市場會在多樣性上產生極大的傾斜。

(註:Hotelling effect由Steiner所提出,意指廠商會集中在利潤較高的市場進行生產。 參考:曾曉煜(2005)。多頻道競爭市場之節目多樣化分析。傳播與管理研究,4(2),頁59-95。嘉義:南華大學。http://mail.nhu.edu.tw/~media/_periodical/0402/040203.pdf

「多元性」不僅表現在內容上,也表現在內容的來源上,我們希望公民在一個競爭的意見市場中近用不同的意見,我們需要透過管制達成多樣性的目標的實現。 這也是為什麼我們採取媒介所有權的管制。

多元性的倡議者提出了至少四項主要的理由支持其重要性: (1) 多元性保證權力的分散,使得任何一個組織或個人在民主過程中不至於擁有過度膨脹的權力。

(2) 每個媒體在公共辯論中往往佔據了不同的立場位置,擁有者(所有權)的多元性,以確保意見光譜上各種不同意見的多元性。健康的民主有賴於不同意見相互詰辯的文化,若只有少數的意見提供者不可避免的將減損這樣的可能性。

(3) 即便一個單一消息來源可以產製高品質的、不偏不倚的內容,他們仍然影響了新聞的產製,新聞的剪裁仍然會讓議題導向某個特定的方向。

(4) 多元性維持了文化的活力,不同的媒體產製了不同形式的內容。多元性的取向使得文化經驗更加寬廣而豐富。


媒介的去管制傾向:從商業觀點而言,更多的自由化可以讓既有的業者與潛在的投資者獲益,形成進一步的集中、更好的效率、更大規模的投資,並出現更多的跨國媒體集團。成長與投資提供了創新的機會,而且這也將會為消費者帶來更新的、更進步的以及更便宜的產品。自由市場的倡議者強調,唯有去管制化才能讓選擇和多樣性更加的豐富,一個競爭的市場也可以對國家經濟的健全產生貢獻。


1998年的競爭法案展開了重新打造英國競爭法規的歷程,提供了更多商業上的確定性與消費者的保障。在接下來的「企業法案」中,行政當局不再直接涉入市場壟斷與合併的案件之中,而由獨立的管制機構進行決策(類似公平會),就消費者在市場中所遭遇的問題來說,將由公平交易部門處理(類似消保會)。有人認為這樣的競爭體制將可以有效的建立市場競爭秩序,因此現行對於媒體擁有者的多餘限制應當完全去除。更進一步來說,新科技將轉變媒介市場,提供越來越多現在所沒有的媒介型式,使得市場的進入門檻降低(ex.BLOG)。英國政府努力促成這樣的發展,使得英國成為世界上最具活力與競爭的媒介市場。


然而,雖然競爭法案是管制中的一個重要部分,但他並非用來設計作為媒體中的多樣性和多元性。競爭管制主要在討論集中、效率與選擇等議題,而且將會促進所有權的分散與更多的市場進入者,如果企業法案付諸實現將使這些目標更有效率的被執行。然而,他們並不能保證其中任何一項。競爭法案無法確保媒體的多元意見可以被聽見,或有任何預期的市場新進入者可以加入他們的聲音,更重要的是,他們並沒有直接的表達出對於意見自由與社群聲音的關心。


政府的任務仍在於尋找同時保障競爭與民主之間的交集,重新調整所有權的規定使其適應市場環境,換句話說,我們應該同時促進市場的活力與保障多元性、多樣性,與對消費者的服務品質。


2. 政策發展


目前對於媒介所有權的管制包含了兩項主要的法規:

(a)1973年公平交易法案為報業立下特別規範

(b)1990&1996年廣播法案為廣播業者的所有權與跨媒體的所有權建立管制這些法案透過執照的取消資格加以管控媒體。

(1) 電視

廣播法案目前禁止任何人擁有兩張以上的執照使其提供電視服務所吸引的閱聽人市場規模超過15%,以確保其產權的多樣性,因為這樣的限制使得任何公司或個人無法同時擁有倫敦兩家ITV的執照。

(2) 廣播

廣播所有權的管控目前是透過廣播點數系統(radio points system),執照是根據服務涵蓋地區的人口規模所評估出的點數所核發,沒有人可以控制超過15%以上的點數,此外沒有人可以擁有一家以上的廣播服務系統。

(3) 報紙

報紙的所有權在競爭法規下被當成一個特殊的案例處理。在1973年公平交易法案之下,報業合併比起一般企業的合併受到更為嚴格的管制。

(4) 跨媒介管制

跨媒介管制的相關條文立於廣播法案之中,用以防止任何公司在整體媒體環境中擁有過度的影響力,對於媒體的市佔率設有嚴格的限制,以確保媒體所有權的多元。

3. 改變中的市場與改變中的世界


我們需要一套管制規則來保障公民利益,配合當前的態勢,這套規則不可太過僵化,具有彈性適應快速變遷市場的未來發展。

1996年廣播法案僅管是為了迎接新的千禧年而立法,但其管制規則根據以下兩個理由則是過時的: 第一、 他們並不具有足夠的彈性適應媒介市場最近5年來的變遷; 第二、 不同媒體間管制的不一致。 我們希望英國產業在全球市場中更具競爭力,我們希望他們能吸引更多的投資與技術。我們必須確定我們所創造的環境能讓公司成長、降低成本與吸引新的投資,並發展更多新的、進步的與便宜的產品服務。

新型態的媒體當前唾手可得,內容以前所未有的數量被傳送。科技的匯流與網路的發展,使得消費者擁有更多更便利的選擇,也使得市場進入的門檻降低。

不同於儘可能的去管制化,新的管制法規防止公司濫用其市場主導地位。

我們將會看到各種不同的方法管制未來的傳播。科技的發展使得組織難以再建立進入門檻。

儘管如此,科技的發展並不能保證新的服務與平台可以實現來源的多元性與內容的多樣性。

就當前而言,我們必須為大多數仍與傳統媒體為伍的人建立法制,在由舊型式轉向新科技的過程中,我們必須確認多元性與多樣性的價值仍然被維持。對大眾媒體整體而言,某些形式的所有權管制仍然是仍然是矯正商業邏輯的弊病以符合民主與公民需求的最佳方式。我們必須試著讓這些規則更具彈性以回應於變遷的市場。


4. 跨國比較


各國所有權管制比較


5. 媒介所有權管制的關鍵目標


(1)盡可能維持市場競爭,同時維持意見的多元與內容的多樣

(2)建構一個可以適應快速變遷的科技與經濟環境的強健架構

(3)盡可能提供最大的穩定性與可預測性

(4)合理、均衡

6. 法規方向修正細節

(1)一般性的禁制

撤銷對於地方政府與廣告商對於媒體所有權的限制,但仍保持政治性組織不得擁有媒體。

外資所有權 保持對非歐洲經濟地區擁有所有權的限制。

宗教所有權

(2)電視

取銷倫敦兩家ITV執照不得被單一人員或組織所有的限制

取消閱聽人市佔率不得超過15%的限制,以電視服務多元性測試取代。

(3)廣播

以更為簡單公平的辦法,取代目前的廣播點數系統,來評估其所有權。

(4)出版品

(5)跨媒體所有權

Week8導讀摘要編輯

  • 逸仙、紫茵

Article:Local competition and the role of regulation: the EU debate and Britain’s experience Author:Maria Michalis

1. 介紹

  本篇文章的主題圍繞在用戶迴路的互連以及接取上。以往線路都是由獨佔業者所鋪設,但現今為了增加電信寬頻市場的規模以及競爭力,歐洲執委會希望藉由用戶迴路細分的管制手法來達到新進業者的加入。而本篇除了闡述促進用戶迴路競爭的方法外,也針對歐盟的爭議性政策與英國本身的接取競爭進行說明。期望透過對用戶迴路的管制,讓整個電信產業能夠更圓滿的匯流整合。


2. 促進用戶迴路競爭  

  所謂用戶迴路(local loop)指的是市話機房連結到用戶家中的線路,就是所謂的最後一哩。而這條線路就是由雙絞銅線做連結,在傳統上銅線負責傳輸聲音和窄頻服務,既有業者也因為享有這最後一哩優勢而賺進不少利潤,且業者得以利用這優勢且配合一些技術再繼續發揮到寬頻市場中。為了在寬頻時代中改變以往業者的優勢型態並促進用戶迴路的競爭以擴大市場,可以使用下列幾種方式:

1)使用新科技:

對於固網業者而言,在寬頻時代中設置光纖纜線將可以在未來提供更多服務,但這畢竟是一件耗費金錢以及時間的投資。為了顧及用戶迴路多樣性以及地域性,我們也可以利用無線寬頻用戶迴路(wireless broadband wireless local loops )來帶給偏遠地區一些沒有提供基礎電信迴路的居民。如此一來,不僅能將電信服務做的更好,也能因為各種類型用戶迴路的增加,讓業者間更有競爭力。

2)透過管制的方法(轉售resale 及 指定選接carrier pre-selection):

此種管制方式也可以達成用戶迴路的競爭。以轉售來說,轉售業者透過租用或購買既有業者的設備來對消費者進行電信服務,但轉售業者的服務必須被受限於提供與既有業者「類似」的服務,不被允許有創新的服務,就這方面而言,轉售業者與既有業者以相同的用戶迴路提供類似服務,的確能增加在服務上的競爭力。至於指定選接,是被用於國際電話和長途電話的業務使用。指定選接是指消費者可以先自由的選擇對自己最划算的的電信服務提供業者,然後再進行國際或長途電話服務。而在打國際電話時,就不需依照不同業者打不同的接取密碼,也可以直接將服務送到所指定的業者手上。這樣的方式讓消費者能有所選擇,即便是既有業者也未必能在擁有完整用戶迴路下取得優勢,因此能提供同樣服務的固網業者也加入了這場競爭當中。

3)用戶迴路細分化(local loop unbundling):

此方法目前引起許多國家的討論,此方法的目的為既有業者必須開放他們的最後一哩(因為瓶頸設施)並且讓新進業者使用,以促進競爭。但這種方式產生了一些爭議,譬如新進業者會變的很依賴既有業者線路,導致新進業者不去進行自家線路鋪設或是不去從事投資開發更新的服務。而既有業者也有抱怨,因為他們覺得新進業者從他們身上得到利益太多,使得既有業者也不想要花大錢投資,因為擔心利益又被分走。其實,用戶迴路細分化包含了許多複雜的問題,包含成本、技術和操作的問題,其中屬「價格」的爭議最大。如何將用戶迴路做公平的計價又不會傷害到既有業者也能使新進業者在部份迴路的租用之餘還能從事自己的投資,是一件不容易的事情。至於技術和操作層面的問題譬如平等接取還有機房共置的問題也是存在的。


3. 歐盟會員國電信市場競爭模式以及用戶迴路相關爭議

  儘管EU在1998年時就已逐漸開放電信市場的自由化,也對電信規範的標準作了管制,但由於會員國間彼此對開放「競爭」以及公共基礎建設的定義不相同,因此產生紛亂現象。以英國和德國例子來說,英國在1980年就已開放電信市場自由化,主張「以設施為基礎」(facilities-based)來做為業者進入手段。他們認為業者若能對公共建設積極投資,便能促進彼此競爭且以較低的價格來提供服務,除此之外服務也能維持在一定水準之間。但以德國來說,他們是將電信市場自由集中在「網路接續」(network access)之上,也就是說要求既有業者開放線路供新進業使用,以促進兩者間競爭,但此種方式並無法增進新業者積極進一步的投資。

  不過雖然英國開放電信自由的起步較早,但其實也沒有增加多少業者間的競爭。以新進固網業者來說,也頂多只有18%的市場佔有,新進業者投資設備需要龐大金錢與時間,且進入障礙高(例如瓶頸設施)。相對於既有業者,在電信自由開放的前期便能因為進入障礙低以及邊際效益高的情況下,擁有完備設施以及龐大客戶群。所以這樣一來對新進業者當然很不利。

  有鑑於此,歐盟自1998年開始便將網路接續以及用戶迴路細分化競爭列為重要的討論議程,與會員國共同制訂一套較好的管理規則,期望相關規範的制訂能促進資訊化社會發展,迎接「新」經濟時代來臨。在2000年時,歐盟執委會對用戶迴路細分提出了三種接取模式:

1)Full unbundling:

將銅軸雙絞線出租予新進業者,由新進業者獨家使用,並擁有全部用戶迴路與客戶關係之控制權。

2)Line sharing:

既有業者繼續提供基本電信服務,而由競爭者利用自己的xDSL數據機來提供寬頻服務。

3)high speed bit stream access:

既有業者提供高速線路連接至用戶家中,而新進業者將以利用傳送寬頻服務給消費者。


  這些規範的制訂剛開始讓某些會員國不能接受,尤其是對電信事業自由化最早的英國而言更是不能理解必須要對用戶迴路完全的開放,但其餘很多會員國基本上是支持這樣的作法。只是上述三種方式,前兩種比較常用,第三種開放方式則在後來不被列為接續的範圍內。以德國電信而言,他們採用第一種完全開放方式,因為他們認為第二種的開放會引起業者一些技術上和價格上的問題。這些會員國相信藉由用戶迴路的開放,可以使得歐盟的經濟力量更強,能讓整個歐洲徹底E化,也能有好的競爭力。


4. 英國電訊政策:著重於設備競爭

  英國在1980年初開始電信(telecommunications)市場自由化,不同於其他歐盟的國家,英國開始它的市場競爭,鼓勵基礎設備進駐。BT沒有被強迫開放它的用戶迴路。既存者BT和新進者Mercury Communications形成固網市場的雙頭寡佔競爭。即使在雙頭寡佔的情況中,它(英國)仍繼續鼓勵基礎設備。在雙頭寡佔的情況下,公共電信營運者(PTO)執照被發給有線電視營運者,讓他們提供telecommunication service,使他們在建設用戶迴路上有相當程度的重要性。

  很多證據顯示他們(英國)很重視「facilities-based entry」。PTO執照的發照要求:「significant investment in infrastructure」。並且,要有利於與現存營運者BT互連。相對而言,新進業者已經投資於他們自身infrastructure上,同時會面臨較高的互連費用。簡言之,互連架構發展不同的互連費率,是為了有利於設備基礎的進駐。不對稱的互連制度反應了不同的市場角色,不同層次的infrastructure投資和現存營運者網絡和設備的運用。

  英國從來沒有要求競爭者提供對等的近用(即使市場雙頭寡佔已經結束),但是他們卻「事先挑選carrier」。他們要新進者建立他們自己的infrastructure,端對端的控制,且有較高的邊際利潤。英國強調「facilities-based競爭」的管制架構,不同於歐盟。


5. 英國用戶迴路開放&聯合管制失靈

  英國是歐盟裡在local access market競爭最激烈的,是跟它的市場新進者分食有關。現在英國人口的50%接收得到cable訊號,代表他們已經近用。1999年9月,Oftel(英國電信管理局)發現使用BT的人口(78%)並沒有改變。Oftel想要找到一個進一步刺激local access的方法,以達到「新經濟」,並且增進英國的國際競爭力。

  用戶迴路開放第一次被提起是在1996年。那個時候,沒有很大的利潤,這個方法並沒有被使用於提供基本電話服務。此外,Oftel認為(用戶迴路)開放政策嚴重減少了設備基礎的競爭,所以不符合英國電信政策目標。不過,1990年代晚期,Oftel態度改變,開始接受開放用戶迴路對高速網路近用來說是一項重要的元素,並且能達到英國政府的目標:讓英國有最好的e-commerce環境。

  1998年更多別的議題浮上檯面。他們開始討論,對較高速的頻寬服務來說,開放用戶迴路是否扮演了重要的角色。BT該時的local access network強勢佔有85%的市場。Oftel認為開放用戶迴路對刺激近用網絡來說,是一個可行的方法。

  【這段專有名詞有點半知半解,雖然查了還不是很懂,請同學們再補充指教。→】BT被指定提供「permanent virtual circuit」,指既存者提供xDSL設備(Option 4),可以被連接於其他服務提供者的線路。MCI Worldcom、Energis、CWC都希望可以連接BT的用戶迴路,優先於「partial baseband leased circuit」(Option 2),而不排除結合Option 4▲。Option 2指的是既存者應提供電信服務給新營運者(一個用戶位址的專線至local exchange),使新進者能提升迴路。只能選擇其中一種的營運者抱怨,單獨只用Option 4會造成對BT重度依賴,儘管Option 2被相信可以對BT增加額外的競爭壓力。Cable營運者偏好Option 4。這兩項最有利的近用形式被加在Oftel的報告裡(1999年7月),並且在1999年9月被採用。一但開放用戶迴路實現,新進者可以向BT租用迴路並且藉由裝置xDSL升級它們,或向BT購買產品作經銷。

  回應這些發展,BT宣佈它全國ADSL的佈線在2001年中完成。Oftel也對BT設定同樣的期限去開放他們的用戶迴路。英國財政部大臣Gordon Brown計畫對管制體系開放BT的用戶迴路施壓,以提高高速網路的近用。EU則發表政策,欲設定在2000年底達成開放。

  Oftel採用雙管制的方式:formal regulation和co-regulation。後者,業者提出與Oftel設定一致的架構。在2000年8月,BT加強了它既存用戶迴路近用權的安排。Oftel採用較輕的管制,而非干涉主義,管制定價、技術和營運議題。

  Oftel的co-regulation在這個案例裡並不適合。很快地產業便無法達到這個協定。Oftel在BT的新執照條件上訂立更多的細節方針,包括BT的local exchange和為用戶迴路及co-location facilities設定特定的時間框架。【▲不太懂co-regulation指的是誰和誰的聯合管制或什麼…】


▲Option 2:partial baseband leased circuit/Option 4:permanent virtual circuit永久性虛擬線路


6. 開放用戶迴路:歐盟和英國政策的關係

  以上的部份是在1990年代末期歐盟辯論和立法,特別是關於開放用戶迴路,開始在電信自由化及管制上成為重要的部份。迄今,因為競爭和聯合管制沒有被歐洲委員會採用,所以歐盟的政策已有一些衝擊到英國。相反地,英國已傳統地成為歐盟電信市場改革的領先者,領導歐盟在電信管制主動。

  在英國,歐盟討論和政策的角色需要在國內和國際壓力上分別被前後評估。關於開放用戶迴路的行動作為國家等級並不是一件容易的事,也不是歐盟明確的作法。的確,由國家的和超國家的強迫英國去協調它存在已久的設備基礎的競爭重視,並且將開放用戶迴路和網絡近用視為它在多頻率時代下,管制架構的一項關鍵元素。在國內,作為競爭的開始,國際和長途電話市場和利潤,開始衰退;只能選其一的營運者轉移他們的注意力至用戶迴路上。技術的進步(像是xDSL)代表了進入市場的障礙已經不如以往那麼高。另外,有利可圖、潛在的利益和相關的e-commerce和互動服務已經增加了直接接觸到顧客的吸引力。但是,最重要的,網路的承諾和新申請者已經將近用網絡的競爭推向高度政治的領域。英國政府,相似於其他政府,在各自的政策發展上已經表現出熱衷興趣。對他們而言,那些風險比僅加強用戶迴路的競爭高多了。在到「新經濟」的過渡期,希望能夠跟著其他國家有類似的發展(美國和德國),並且加強經濟競爭是構成這件急事的背後原因。

  因此,國家的和超國家的連結,將開放用戶迴路推向高度的國家政策議題。Oftel較早於歐洲委員會,採取開放用戶迴路。英國與歐盟在用戶迴路的時限上是有衝突的:歐洲委員會的期限是2001年初,比Oftel的期限晚了6個月。然而,對歐盟的立法機構來說,它也並不是很清楚的說這是多絕對的期限,因為還可能會有技術的困難。據傳聞,這個最後時限的修正是來自於英國管制單位的壓力,它採用2001年中的期限,並且面臨co-location的問題▲。另一方面,近用「line sharing」形式可以解釋歐盟管制的方向。

  在英國,大部份近期的批評集中在delay,和實際開放用戶迴路執行的困難上。但是至今把彈性建設算進歐盟立法和易變的歐盟實行政策,它至今仍無法明白地說明歐洲委員會如何能「增進」和「加速」完成這些政策。調和的問題因為歷史的原因更加激烈。委員會只有很少的資源去監控這些政策。委員會老是以他們的立場去制定一些法規,企圖控制資訊和出版,並且想直接施壓於國家政府,使他們完全地順從於歐盟的法規。

  歐盟認為,英國減慢了開放用戶迴路的成果。歐盟加壓於Oftel希望能加速施行時間。


7. 競爭&管制的角色

  用戶迴路是打開既存經營者的營利據點。電信自由化市場可以促進市場結構的改革。在local access networks上緩慢的競爭和持續的既存者的主宰暗示一般的競爭規則是不成熟的。由英國的例子可以看出,當既存者挾著極大的優勢與新進者協商,這似乎不是近用用戶迴路就能商業解決的。管制者如何協調建立一個公平的近用規則?(像是用戶迴路即需要管制者的大力涉入)

  科技匯流將先前分散的電信資訊科技和廣播聚合,增強了電話的使用,及其競爭。但是競爭規則卻是遭有限的、沒有可依據的。特殊的規定也並不是全都是過時或廢棄的,特別是essential facilities近用的關係,像是:那些既有經營者控制的用戶迴路。在從獨佔或強勢市場到競爭的過渡期,「政策制定者必須了解競爭法規是設計來作為『發展和實現一個有結合力的管制政策』的替代品。」反而,它必須制定特殊的措施來規定反競爭行為的狀況,但不去做長期產業結構的設想。

  產業的雙元性,使歐洲委員會的管制和競爭法規的定義上出現了瓶頸(例:數位電視的近用協定)。Ungerer認為:假使那樣的分別特殊的行為是符合競爭的和有效率的,分別特殊的管制將能在競爭規則下優先產生作用▲。

  英國的例子在這邊是建議是,基於一般競爭原則作輕微的管制可能不夠促進新進。英國較廣的來思考「開放用戶迴路」,討論在科技覆蓋和有效競爭市場中的管制角色。的確,在1990年代中期,Oftel 最先開始在他們的管制重心上作適度的改變。Oftel開始以更一般性的規則取代分別特殊的規則,並且摒棄了「policing role」。這被Scott(1998)稱為電訊法規的「proceduralization」(程序化?),分別特殊的規則讓步,以更一般的規則和程序代替。這是為什麼一開始Oftel不願意介入管制用戶迴路的原因。但是這些實際執行的經驗上的困難,當競爭還不是那麼有效的時候,還是會使Oftel釐清管制的重要性而恢復它。

參考資料:

用戶迴路相關消息 http://www.ctwu.org.tw/short/gif/user.htm

市內電話用戶迴路開放問題分析 http://www.ntpo.org.tw/www2/chi/news/0407/05.htm

用戶迴路發展趨勢及商機 http://www.cqinc.com.tw/grandsoft/cm/079/atr791.htm

Week9導讀摘要編輯

價格管制

4.1 導論

一、價格管制的目標

1.價格管制的目標包含了以下三個主要的方向:

(1)財務上的目標

‧獲得足夠的利潤以支持現有營運暨未來投資的財務基礎

‧達成此目標的最小額度:必需利潤(revenue requirement) 必需利潤乃取決於一個效率經營者維持其營運與投資所需之利潤上的財務規模,亦即一個理想的效率市場下,經營者的利潤基本門檻。

‧價格管制在財務上的目標乃是為了防範過度的超額利潤所造成的獨占和主控市場的效果。

(2)效率目標

價格管制被認為可促進電信服務供應市場的效率,效率可由以下幾個不同的面向加以評估:

a.分配效率

‧當服務價格反應了他的相對稀少性。

‧在一個效率市場中(完全競爭),價格將會等於生產每單位服務的邊際成本。

‧例:在電信市場中,長途和國際電話傳統上定價高於成本,市話則低於成本。

‧問題:長途/國際電話服務定價高於成本,減損了此種服務的消費意願,另一方面,市話以低於成本的方式提供固然促進了消費,卻是一種不經濟的生產(低於市話可以被經濟的提供的最低水準)。

b.生產效率

<面向一>

‧給定產出水準下,生產要素(資本、勞動…等)的最適(最具效率)的投入組合。

‧某些形式的價格管制會減損其生產效率。以報酬率管制法為例,一般被視為會促使經營者在特定的產出水準下採取無效率的高資本投入水準。

<面向二>

‧服務儘可能減少資本投入(減少資本規模),以提升其產出效率。

‧相關概念-X效率:經營者的成本無法縮小,因為給定資本投入下的實際產生小於其所能達到的最大產出。

c.動態效率

‧資源能夠獲得最有價值的運用(例:有效率的投資、促進生產能力、加強研發、新知識與新科技的應用等)。

‧動態效率包含了從某種資源運用形式,轉移到另一個更具效率的資源使用形式的動態過程。

(3)平等目標

‧平等目標關乎社會福利的分配,電信管制者透價個管制以促成社會平等,主要關切兩個不同的面向:

a.經營者與消費者間的平等

‧經營者和消費者的利益分配。

‧很多人認為獨占經營者不應長期享有高額利潤而不改善其服務,在 這樣的思考下,許多管制者的目標在於確認科技創新的進步成果為經營者和消費者所平等共享,價格上限管制法即包含了得以分享這些生產利得的機制。

b.消費者與消費者間的平等

‧不同社會階級消費者的利益分配(例:低所得人民得以用較低的價格享受市話服務)。

‧這個取向乃在於透過政府政策的補充增進消費者之間的平等。

2.平衡價格管制的目標

‧價格管制的主要挑戰在於設計與施行低成本、高效率的管制取向,誘使受管制的經營者達成如前所述之社會可欲的目標。

‧管制在施行時會以直接成本的方式增加對經營者的負擔,也會以經營者/服務選擇性的減少,間接增加消費者地負擔。

‧價格管制在設計上的實踐目標在於以最小的必要負擔來達成目標。

‧在一個最理想的狀態下,價格管制的利益等於成本。

‧事實上,電信價格管制政策之間亦常意見相左,因為三個目標之間常有衝突,因此這也意味著價格管制的實行是這些目標之間的利益權衡(trade-off)過程。

二、價格合理化

‧「價格合理化」(rebalancing)意指將服務的價格調整至與其成本相一致。目前在許多國家的電信價格結構是處於高度失衡的狀態,有些高於成本,有些則低於成本。

‧市話的價格在許多國家傳統上是被定為低於成本,透過長途和國際高於成本的定價進行交叉補貼。

‧失衡的價格結構無法生存於競爭環境,新進入者將會進入邊際利潤最高的市場區位,像是長途與國際電話服務。現有的經營者在這些較具利潤的市場中,將會遭遇減少補貼或流失顧客的壓力。

‧傳統上的失衡價格結構不具效率:高於成本的價格鼓勵了高成本的經營者不經濟的進入;低於成本的價格則阻卻了低成本經營者經濟地進入。

‧電信服務成本隨著科技的進步而下降,更進一步促進了電信價格的失衡,當電信市場開放競爭,各種電信服務的價格將會趨於成本,然而在一個獨占或非競爭的環境之下則否,因而管制者必需採取某些手段確保價格貼近於成本。

‧大規模的價格合理化近幾年來在許多工業化國家陸續發生。OECD的29個會員國自1990年以來在OECD的架構下進行全面性的價格比較,各會員國價格重新平衡的效果在表4-1可以清楚的顯示出來,如同這張表所說明的,自1990年以來,OECD會員國的市話價格已提高逾30%,相對的,長途電話在同一時期則減少了約30%。

圖像:Fig4.1.JPG

‧表4.2顯示了商業服務在價格重新平衡之後的效果。在1990~1998年期間,固定收入(連接與訂戶)增加了20%,使用收入則減少了20%,總加權減少了12%。儘管價格結構失衡,OECD的總體電話密度(市話電路數/人口數)則呈現了穩定增加的態勢。

圖像:Fig4.2.JPG

‧這兩個圖表指出了價格的重新平衡對於大多數調查國家中的消費者而言確實降低了價格。然而,這不是價格重新平衡帶來的唯一意義。費率的平衡將會使得價格更接近成本而增加社會福利(消費者剩餘的增加)。

4.2 價格管制取向

1.權衡性的價格調整

‧在許多國家,價格管制對於社會性目標的重視絲毫不遜於財務或經濟性的目標,特別是那些由政府掌控電信網路的地方,在這樣的環境下,價格的設定常用以促進消費者和消費者之間的平等,在很多國家,卻罕有此種政策對其經濟地影響分析。

‧權衡性的價格管制意味著如之前所說的「失衡的價格結構」。

‧此類訂價方式經常被提及的目標在於促進基礎電話服務的可得性,但另一方面來說,此種價格型態可能也包含了「服務原理的價值」。簡單的說,這個原理假設對於某些買家而言,其對於某項服務的願付價格較高而價格彈性較低。(例:商務用戶和一般用戶對於國際/長途電話的需求不同,價格也不同),而採取差別取價,例中屬第三級差別取價(區隔不同市場),若依用量區分則為第二級差別取價,其目的在於剝削消費者剩餘。

‧權威性的價格管制取向常被視為是一種干涉主義,行政當局掌控郵電事業的定價結構,有時候會減損其作為一般商營企業的運作能力。在某些情況下,政府會透過電話價格的提升來填補預算赤字(變相的加稅!),而未加考慮其政治與社會性的影響。

‧在某些國家,傳統權衡式定價的利潤不足以維持現有的營運,或支持網路的提升與拓展,結果營運者的必需利潤及管制上的財務目標有時就無法達成。

‧在某些法律體制下,國營事業的利潤被視為國家總體收益的一部份;國營事業的支出亦包含在國家總體預算之中。窘迫的政府財政管理常使得郵電事業難以達成必需利潤的目標,這樣的安排方式也剝奪了經營者運用資本升級網路建設的可能,減損了經營者創新與降低成本的誘因,因而傷害了動態效率的目標。事實上這樣的經營者也經常表現不佳,這意味著生產效率的目標也沒有達到。

‧長期資本的投入佔了電信事業經營成本的一大部分,然而政府有時候會由國營事業中抽取資金資助政府的其他部門。ㄧ個有明白清楚規則可供依循的管理體制,在其定價時即將其長期資本投入計入其必需利潤的損益平衡目標之中,若無此規則可依循將使這種挖東牆補西牆的狀況更為普遍。若僅保留必要的日常營運資金,則無法進行網路升級與擴充的建設,長此以往隨著市場需求的擴張將造成電信服務的供應不足。

‧市話費率常被控制在低檔水準以保障低所得的訂戶可以負擔的起(即達到了消費者與消費者之間的平等),然而事實上大部分的使用者並不窮,在低檔的價格水準下,這些社經條件並不差的使用者所付出的價錢遠低於其所能負擔的。在此同時經營者也應無法擴充網路,¬而無法提供服務給其他使用者,如此便減損了經營者-消費者、消費者-消費者的平等。結果,大部分的貧窮家戶完全無法獲得任何補助(特別是鄉間地區),因為他們連電信網路都無法近用。總結而論,經驗上顯示權衡性的價格制定取向至少在長期的基礎上,很少能夠達成其社會和經濟目標,傳統上的權衡價格設定取向常會造成無效率的價格結構。


2.報酬率管制法

‧報酬率管制法是一個以規則為基礎的價格管制形式。不同於權衡式的價格設定,報酬率管制法提供了管制者相對的穩定性,使它可以在現有的基礎上達成必要利潤的目標。

‧報酬率管制法的本質:

(1)必需利潤是可計算的

(2)個別服務的價格式可調整的,所以服務的總收益可以達到必需利潤的目標.。

‧必需利潤的計算:

(1)管制者首先會檢視其經營成本與財務成本,通常都會有一些管制上的檢查確認成本是必要的,如果不是則不計入費率基礎。經營者通常不被允許提高價格去打平那些不必要的成本。

(2)計算經營者的必需收益以決定的他的報酬率。為了讓經營者維持財務上的運作以及吸引新的資本投入,報酬率管制法允許經營者不僅回收其營運與財務成本,並可在其費率基礎上享有平等的報酬。管制者決定了某一段給定時間內適當的資本報酬率(通常是1~3年),這個報酬率通常都是建立在市場概況的基礎上,加上一些額外的經營/產業因素(風險、稅…等)。

‧必需收益等於總收益,如果一個經營者的營利超過報酬率,管制會會要求其降低價格,反過來說,如果沒有到達報酬率管制水準的話,就會提高價格。

‧報酬率管制法是設計用來平衡經營者,而非特定服務的損益。其價格大約落於權衡式的和成本導向的價格之間。 ‧報酬率管制法的弱點:

(1)缺乏極小化成本的誘因

(2)缺乏創新與生產改進

(3)資本偏差-The Aversch-Johnson Effect

(4)成本管控

(5)報酬率管制法的干涉性本質

(6)難以適用於競爭環境

4.3 價格上限管制法

1.概論

‧價格上限管制法運用一個公式,去決定某段時間內某項服務的價格最高上升幅度。這個公式的設計在於讓經營者重新檢視無可迴避的成本增加(例:通貨膨脹、加稅),理解定價提升的基礎。

‧價格上限管制是誘因管制的一種,其基本機制是,限制受管制電信業者資費的調漲幅度不得超過前一期物價上漲率減去一個調整係數X值(Littlechild,1983),其公式如下:

  [(Pt - Pt-1) ÷Pt-1] ×100% ≦ (△CPI - X)

CPI(consumer price index)消費者物價指數年增率。其中,Pt為本期費率,Pt-1為上一期費率,X為調整係數(由NCC公告之)。


‧價格上限管制法較報酬率管制法優越之處:

(1) 提供了促進效率的誘因

(2) 效率化管制流程

(3) 提供更大的定價彈性

(4) 減少了行政干涉的可能性

(5) 允許消費者與經營者分享生產利得

(6) 透過限制價格增加,保護消費者與競爭者。

(7) 他限制了交叉補貼的機會。


圖像:Compare.JPG

‧台灣的情況:交通部草擬的「電信法」修正案,民國八十八年二月九日經行政院審查會通過。電信局依據八十八年十一月公布之電信法修正案第二十六條規定,將電信費率調整機制,由原投資報酬率上下限管制( rate of return on investment),改為「價格調整上限制(price cap regulation)」,並不作下限管制,並規定業者各項管制業務資費均應受調整公式所限制,至此結束我國民國七十一年起,長達十九年對電信事業資費所採取的報酬率管制法。


‧電訊服務的服務價格通常並不會是一個固定的費率,它的做法往往會是設立一個不同服務水準的範圍區間,並給予不同的對應費率。在建立費率的標準時,必須要考慮到的是各種不同服務的營收佔整體營收的比例,並依此作為制定未來費率的加權基準。


‧幾個重要的原則是:


1、API要不大於PCI。

2、經營者有定價彈性,對於某幾項服務的定價加權是可以超過平均的增加的,當然也會使得剩餘的其他 服務定價加權也隨之不同。

3、加權比重大的服務費率對於整體價格指數的影響比較大。因此這一類主要的服務費率相較於其他服務的費率而言,是更難以增加的。

具體例子可參看Box4-3


圖像:Untitled-2_copy.jpg


‧在價格上限管制的情形下,電訊服務往往會以單一到多種服務組合的方式來提供,而不同的服務組合則有不同的費率原則,例如住家形服務組合就會對費率的增加進行限制,以減小其對用戶的影響,而該組合可能包含了當地的接取費,月租費,以及當地與國際線路的費用。


‧其他分別的組合則包括了典型的商業使用,雖然受限於諸多的相關限制之下,業者還是可以針對某些單一服務進行價格的改變,只要不超出總體在PCI的上限值,也不破壞了單一費率原先的限制,單一費率每年所增加的比例不得超過10%而這樣的費率組合也被用來進行限制以及預防交叉補貼,以建立公平的競爭。


在加入時間因素之後的基本費率管制,公式參看Box4-4


圖像:Untitled-1_copy.jpg


‧加入通貨膨脹的係數在費率的改變中,主要是基於:

1、在許多的經濟體當中,過去的通貨膨脹情形對未來有良好的預測。

2、預測通貨膨脹,需求,營收的變數的過程當中,都需要去預測。複雜的加權,時間消耗,討論的主題,以及可能的處理方式。

3、為了盡量使預測的正確性提高,因而必須考慮其複雜性與規範其不確定性。


‧要減小通貨膨脹預測上的缺失,可以藉由增加預測得頻率以調整通貨膨脹係數,或是建立鈑機觸發機制。雖然理論上來說,以成本進行加權指標是比較正確的選擇,但是可信賴的前瞻性成本資料是不容易建立,取得的。因此原則上,在建立價格上限公式是以營收加權作為指標的來源,然而,要特別注意的是價格不平衡或交叉補貼的部分,要去選擇以成本或營收作為指標的原則,是在於減小其偏差程度。


‧另一種取向的做法則簡化其行政過程,也限制了經營者藉由設定價格策略來影響價格上限公式的可能性,而全然僅以前瞻性的成本作為評估的基準。


‧通貨膨脹係數是直接影響價格上限之公式的,在控制其他因素之後,5%的通貨膨脹則意指經營者具有調升價格5%的漲價空間。


‧不論在進行價格公式中所選用的取向為何,都必須先考慮而選用一種通貨膨脹的指標而建立的。使用的標準可以參看Box4-5,而其中最為重要的影響標準是國家整體環境,具有決定性的影響。


圖像:Untitled-3_copy.jpg


‧不論是GDP或者是GNP,以及扣除通貨膨脹係數的價格指數都是建立於總體經濟環境上的指標,他們反映了一個較高層次的價格影響,相較於其他範圍較小的指標,例如CPI或RPI,而能避免其在特定時間區隔以及產品組合上受限制的反映,畢竟,電訊事業的成本結構僅有部分是在消費零售市場。


‧因此在建立通貨膨漲指標時,必須考慮到上述的諸多因素,在權衡各種相關因素的影響後才選用適合的指標,如果現存的所有指標都不能達到適用的標準時Box4-6提供一些可行的考慮。


圖像:Untitled-4_copy.jpg


‧當然時間係數的影響也要加入其中進行考慮,一般而言所採用的時間區段是一年,不過也有為了因應變動快速的整體環境而做的下修,以減小通貨膨脹突然急速提升或急速下降的影響,調整者可以針對其需要而進行考慮。


‧價格上限公式當中包含了生產力係數,它是由經營者對於該特定時期生產力預期的增加進行估計,這一個變數,一般我們以X-factor表示,或者是productivity offset。確保消費者能在較低價格水準中得到部分或全部,生產者預期的產品收益當中的利益。


‧在進行價格上限計畫前,適切的X-factor的訂立必須以較為長期的可行性作為依據,而這當中往往也是爭議之所在。過低的X-factor,意指經營者將會獲得超量的營收,這會令他在整體管制制度上碰到麻煩,而過高的X-factor則無法達到其預期的營收要求。


‧X-factor通常被區分為basic offset以及調整係數(adjustment factors) ,前者要反映出業者過往的生產力成長水準,後者則顧及經營主所總體經營環境。而這當中有兩種主要的策略去訂立X-factor,首先,我們可以從該企業過往的生產表現去議定basic offset,這是一種歷史性產能測定的方式。一旦basic offset建立之後,某些調整修正的因素則可以提出並統整於其中,以適應整體經營環境。這樣的調整係數是基於管制績效以及預測方法學的。


‧而另一種的策略則不同於上述,而是一管制性基準的方法,過去的產能表現並不是這種方式所重視的,也不以其作為未來的指標。或許是過往的表現是有所問題的:例如缺乏管制,無效率的經營,或是產權經歷了重大的轉移。在這些情形當中,調整係數遠比X-factor重要。特別是在一些發展中國家,根本上就缺乏可信的過往資料。


‧歷史性產能測定法(Historical Productivity Method)

此類方式是大多數國家在初次制定X-factor時所採用,而這採用此一方式最佳的做法是能夠匯集整體生產相關因素的歷史性資料。


(1)歷史性產能測定法---basic offset

價格上限管制有意去仿照競爭的市場力量。這樣的驅力要求經營者去提升其產能並在計算增加的輸入成本之後,放棄他們在較低價格水準之下的收益。如果是在一完全競爭市場的前提之下,輸出的價格將會成長至相等於,其輸入費用成長與產能增加之間的差異的費率,一般說來,X-factor必須反映較為整體性,因此在管制下的經營者有能力迅速增加其產能更勝於其他業者。管制下經營者所使用的輸入價格成長亦較其他業者為慢。


(2)歷史性產能測定法---調整係數

許多的管制已經將basic offset的因素考慮進整體的環境因素之中,這些調整往往是基於績效原則或預測性的方法,例如:時間序列,以及跨區環境研究法等等。


(3)誘導性管制係數

在價格上限管制取代ROR管制之後,幾乎已經是首要的價格管制採用原則,也普遍對其有獲得較高產能的期待。在這樣的背景環境之下,某些規範也以所謂的顧客產能分紅(CPD)補充了basic offset.而這樣的誘導性的管制對於產能的提升已經在許多研究當中得到了證實。

(4)競爭調整

激烈的競爭情形的出現也是一種結構性的改變而會對於X-factor的價格上限管制產生影響。一方面增加的競爭會驅使被管制者經營上比須更加有效率,以達到較高的產能,這也會被視為一種偏袒,特別是CPD沒有被考慮進去的時候。但是另一方面,增加的競爭驅力會改變市場佔有,從原先市場的佔有者移動到先進入者。這會導致原先市場的佔有者無可避免的產能下降。

(5)私有化係數

文獻理論上都認為私有化將會提高產能。這也於現今許多研究中獲得證實。


‧管制性基準法

‧在某些無法從過往產能表現中找到有效預期未來表現的情形中,或者是處於一種動態變動的整體環中,則適用於此類績效法,一般而言歷史性的檢測法較少運用於發展中的經濟體系的。原因在於:低度電訊產業密集度以及先前政府經營之電訊傳播事業能帶動整體產能提升。此外,重要的政治或經濟的不穩定,缺乏有效的清晰的法規與管制框架能影響產能,亦有證據顯示,在發展中國家在科技程度的趕上以及具有較大部分的成長可能性,意指其產能的成長是高於工業化的國家的現象。


‧管制性基準

(a)差別取向

在電訊傳播事業與整體經濟的長期歷史性產能差異約為2%到2.5%或是更高。意味著再進行管制基準上必須顧及差異的部分而予以配合。

(b)直接取向

長期的電訊傳播事業歷史性產能表現一般約有3%到3.5%或是更高。並就此議定一個基準。

(1)管制性基準法---調整係數

調整是為了配合誘導性因素的產業績效,或是競爭,以及私有化等等的各種情形。關於這些的綜合討論可參看Table4-6


圖像:Untitled-5_copy.jpg


(2)上限與無上限服務

在價格上限管制中的基本決定是無論所選取的服務項目為何,都是受到管制的,但是在許多其他的市場當中,定價是被區分為受到價格上限管制的基本服務,以及其他不受到價格管制的其他服務的。在一完全競爭市場當中通常是存在的。這往往是來自於一些類別間的灰色地段,管制無法有效進行。

(3)服務組合

服務的組合套裝選取是包含於價格上限管制當中的,也受到價格上限管制的決定,不過經營者在這樣的管制下仍舊保有某種程度上定價的彈性。其重要性一部分是在於對於價格重新平衡的可能,另一方面則是經營者得以保持競爭的應變能力。雖然如此,仍然有許多理由說明了為何要限制定價彈性化。例如為了限制經營者進行不合理的交叉補貼能力。而許多的管制當中也爲這些服務組合建立了不同的次上限,而這些組合定價限制將被運用在之後經營者的彈性定價管制當中。


‧大體而言這些組合式的服務是為了提高市場競爭能力,而這些對應的費率管制通常有以下的標準:

(a)各種服務組合的競爭程度

(b)服務的同質性

(c)各種服務的可替換程度

(4)個別服務定價限制

兩種主要的個別服務定價限制被應用來限制價格的增減。


‧一種稱為連帶型限制,意指藉由其他特定相關變數的改變而達到對價格改變的限制,通常是使用通貨膨脹係數。

‧另一種則為絕對型限制,意即直接議定一個限制的界值。 一般而言連帶型限制較絕對型限制更常被運用,因為其提供給管制者針對當前價格與服務事實較大的確定性。


‧價格上限變更

外在因素:經營者在其自身控制之外所需要的輸入成本當中,有重要而明顯的改變卻沒有反映在通貨膨脹因素當中,一般以Z-Factor 表示。 因此價格上限管制公式即成為:

PCIt = PCIt-1x (1 + It – X ± Zt)


‧服務品質

如同其他服務,電訊傳播服務當中也包括品質的構件和價格的構件,理論上經營者在接受價格上限管制的同時,為了提高其收益可能會降低其服務品質,不過這往往只存在於獨占的壟斷情形中,因為市場競爭的壓力會減少上述降低服務品質的可能性。


‧電訊傳播產業的服務品質(QOS)有許多測量指標,諸如:

(1)通話普及率

(2)撥號音質延遲

(3)傳遞精確度

(4)通話錯誤率

(5)故障排除

(6)申訴

(7)帳單正確性


‧而一種創新的整合服務品質的變數Q-factor也開始被運用於價格上限管制公式之中,而形成:

PCIt = PCIt-1 x (1 + It– X ± Qt)


‧新服務

為了避免產業的混淆,新服務的標準被定義為:

(1)是否包括新型態的科技或功能?

(2)是否取代現行服務或使之無法延伸其服務範圍?


‧管制者在進行價格上限管制時必須考慮變動時期的平衡,並境量縮短此一變動時期。而新的管制在初期時必然遭遇價格平衡以及導入市場的問題,二者皆須面對且不能延遲。

參考資料:

龔冠華、陳韻如(2002)。電信事業資費管制之研究:以英、美、澳管制經驗看價格調整上限制,2002中華傳播學會會議論文。 [[1]]

高凱聲(1999)。「論電信事業價格調整上限管制制度」,經社法治論叢,1999年1月,第23期,pp. 31-58。 [[2]]

Week10市場競爭與產業政策編輯

慧珊Handbook Module5:Competition Policy

Module 5:競爭策略

5.1一般性原則

5.1.1競爭策略的基本理由

當競爭存在於以市場為基礎的經濟中,兩個或更多的不同供應者彼此競爭以販售他們的商品或服務給顧客。競爭性的供應者或許會提供較低的價格,更多或更好的數量、包裝,或服務品質以吸引顧客。競爭藉著誘使供應者變得更有效率以及提供產品及服務有更低價格的選擇性,來引起大眾的興趣。

不完全競爭

不完全競爭的市場中,政府沒有理由去實施競爭策略。這樣的市場理想上是由產品或服務的大量供應者所組成,加上大量的消費者。消費者擁有豐富的資訊及自由來和任何所選擇的供應者做交涉。 然而,沒有市場是完全性的競爭,許多市場並非真的競爭,而是由少數大型或完整結構的企業所支配。 不完全競爭提高資源分配的無效率,不完全競爭是「市場失靈」的重要來源。市場失靈發生於資源的錯誤配置或無效率地分配,造成浪費或失去價值。

獨占

獨佔可說是市場失靈的結果。一個獨占性的市場通常和過高的產品定價、減少供應的層級及減少消費者福利的行為有關。供應者間的共謀條約是另一種市場失靈的例子,其導致增加價格或限制產出,和獨占力量的運作相似。

5.1.2政府干預用以實行競爭策略

目的

在以市場為基礎的經濟操作中,政府干預有許多不同的理由。在競爭法規與政策的案例中,政府干預的主要目的是去回應市場失靈,去限制市場力量的濫用及改善經濟效率。這種聯合方向的目的包括提高企業之間的價格、限制供應及其他能減少競爭的行為。

政府干預的類型

第一種類型是行為的,此類型的干預是一公共主權企圖透過他們行為學上的規則,去修正特定企業或企業中的團體之行為。Ex.價格規定 第二種類型是結構式的,此種干預是去影響企業的市場結構。Ex.1984 AT&T

彈性

政府在市場的干預一般而言需要彈性,有能力針對特定環境來修改規定及原則。競爭策略被應用來抑制市場力量的濫用,並去預防有力的企業迫使其他競爭者離開市場。

5.1.3競爭和電訊政策的交互作用

有些國家擁有一般性競爭管理機構及部分特定的電訊管理者兩者,但並非所有國家會將其兩者分開。

特定部分的規則及競爭管理機構 Table5-1

特定部分的規則典型上涉及”預期將發生的”及”回顧的”行動。電訊管理者也擁有職權去回應特殊的報怨,或去解決現存或過去與電訊政策或法規相牴觸的行為。 反之,競爭管理機構傾向於在一個追溯的基礎去實施他們的權力,並且去矯正破壞競爭的特定企業其行為所產生的問題。

電訊部分管理者的基本理由

廣度產業面向的競爭管理機構或許在監督電訊產業時能扮演一個有用的角色,然而也有一些好的理由去建立及維持電訊特定部分的管理者,其理由包括: 1.需要特定部分的技術專家去處理從獨占到競爭的轉型時期所產生的關鍵議題 2.需要事先的規則去清楚地定義促成競爭出現的環境,並非只是追溯地應用解決方法來”處罰”反競爭的行為或改組此企業。 3.需要去應用被國家政府所認知為重要的政策(普及服務、國家安全、控制政策) 4.需要不間斷的監督及對某些議題的決定:互連、服務品質,許可環境的建立及執行,特別是對優勢經營者而言。

電訊管理者的競爭政策之實施 Box5-1/5-2/5-3

電訊部份管理者通常採用競爭法規或政策來實行他們的指令。以下是英國、馬來西亞、加拿大及澳洲的例子。

5.1.4電訊傳播中從獨占到競爭的轉變

電訊傳播網絡服務市場為競爭策略的應用提高獨特的挑戰。這些挑戰是由於某些現任網絡經營者能夠繼續去支配引入競爭後的市場而產生。一般皆希望去極小化政府在競爭市場的干預,然而,一般的共識是調整的干預被要求去實施從獨占到競爭電訊市場的成功轉型。

現任經營者的優勢

電訊傳播網絡的本質提供強大地優點給建設完善的網絡經營者。這些優點通常稱作贊成競爭的措施,相對獨特於電訊傳播部門。現任經營者的主要優勢列舉如下:

[基礎設施的控制] 在電訊傳播網絡市場中,基礎設施包括公共先行權、支撐的結構像是桿線及導管、地方迴路、電話號碼及頻譜配置。新加入者必須取得這些設施的近用才能有合理的競爭,這些設施的設置可能有技術上的困難或是經濟上的無效率。 基礎設施的控制給現任者比新加入者擁有許多優勢,特別是缺少強大贊成競爭的規則上,例如增加競爭者使用基礎設施的成本。 現任者也能夠區別基礎設施的供應使得競爭者的服務較不吸引終端顧客。反競爭的區別在基礎設施的供應上可以採取許多形式,其中有些難以察覺。

[已建立的國家網絡之經濟] 現任網絡經營者能享有經濟規模及領域,是新加入者所無法較量的。許多已建立的電訊傳播經營者有很長一段歷史去提供地方近用服務。此提供現任者經濟密度、規模及領域的優勢。

[垂直整合] 許多現任者垂直整合上游及下游的產品設施。例如,他們可能經營地方近用網絡、國家長途網絡及國際網絡。現任者也同樣享有和整合的網絡計畫、結構及操作和維持有關的垂直經濟。

[網絡標準及發展的控制] 現任者通常擁有顯著的優勢在其現存的科技及網絡建設已經成為現存的網絡標準,新加入者必須去適應他們的網絡。

[交叉補貼] 現任經營者通常能夠使用交叉補貼服務。在多數國家,地方近用服務傳統上會受到國際服務的交叉補貼,後者的利益被用來維持前者低於成本的收費。新加入者典型上並沒有類似的交叉補貼服務。一些現任者熱中於反競爭措施,藉著競爭性服務的定價低於成本,及有效率地藉著獨佔或較少競爭的服務來補貼。

[顧客惰性] 電訊傳播網絡市場其特徵通常是高度的顧客惰性,新加入者難以說服顧客去轉換服務他們許多年的現任者,特別是針對低容量的使用者(住宅區的顧客),當市場成本、顧客轉換成本及不便利性高的時候確實是如此。

5.2競爭策略的基本概念

5.2.1市場定義

市場的定義是競爭策略和分析的關鍵議題,為了建立在市場中一個企業是否擁有優勢位置,是有必要去定義一個”相關市場”的概念。市場的定義是競爭分析的最初步驟,它提供情境來評估競爭的層級及反競爭經營的影響。市場的定義有兩個面向:一個是產品,包括服務;以及產品所販售的地理位置。

[產品市場] 市場定義廣泛被接受的方式開始於假設在一相關產品市場有一壟斷者。

[地理市場] 在定義產品市場的地理界線中,其目標是去辨明競爭供應者的相似度到什麼程度,能夠強加競爭限制給假設性的壟斷者或實際市場參與者。地理位置比其他因素在定義電訊傳播市場是更重要的,然而,地理因素在定義網路服務供應者、E-mail供應者及其他網路長途服務的市場競爭上變得逐漸不重要。 產品及地理市場的定義依然和服務相關,其仍然最易受到市場優勢的影響,特別是地方及國家的長途服務。

5.2.2進入障礙

競爭市場的評價及市場行為通常關注於一家或多家企業能夠引進或維持價格增加到什麼程度。進入市場的障礙存在會限制競爭的反應,在不同市場有不同類型的障礙,最普遍的為:

1.政府限制像是壟斷經銷權或是限制執照 2.經濟規模 3.高度固定/重要的成本 4.智慧財產權像是版權及專利保護 不同的進入障礙可能存在於單一電訊傳播市場。拒絕供應基礎設施及拒絕互連網絡是反競爭行為的經典例子,現任經營者可能會熱中於阻擋或預防新加入者。

5.2.3市場力量及優勢

定義市場力量

市場力量被定義成一家企業有能力去獨立地提升高過市場層級的價格,並維持一段不算短的時期。決定一家企業是否具有市場力量的因素包括: 1.市場分享 2.市場進入的障礙 3.定價行為 4.利益 5.垂直整合

市場優勢 Box5-4

市場優勢是市場力量更極端的形式。市場優勢的定義明顯地隨著不同國家的法規及法律體系而改變。市場優勢的兩個關鍵因素為: 1.通常必須是相對高度的市場分享(通常不低於35%,為50%或更多) 2.在進入由優勢企業所支配的相關市場有顯著的進入障礙

5.2.4基礎設施 Box5-5

基礎設施的概念對於電訊傳播部門的競爭法規用運是重要的。包含以下特徵: 1.在壟斷的基礎上提供,或是受到壟斷控制的某些程度所影響 2.被競爭者(eg.互連經營者)所需要以用來競爭 3.無法被競爭者為了科技或經濟理由所實際地複製

基礎設施的普遍例子為網絡接取線路(用戶迴路)及地方交換電匣。用戶迴路是介於顧客房子及第一節點的線圈,用戶迴路視作基礎設施的原因在於: 1.被競爭者所需要,用以完成終端顧客的生意 2.被現任者佔優勢地供應 3.技術上或經濟上難以取代,至少在廣泛的基礎上

一個控制基礎設施的電訊傳播經營者通常擁有動機及手段去限制競爭者近用此設施。此成為一項公共利益來確保競爭者在合理的範疇來獲得基礎設施。

電訊傳播網絡資源組成基礎設施的測定有其實際運用的重要性。藉著預防競爭者在正確範疇上獲得必要網絡成分,如此狹隘的定義會阻礙競爭。太廣泛的定義會刺激非經濟性的進入或提供不充足的誘因給競爭者去投資及發展替代性的網絡基礎建設。

Box5-5 基礎設施—WTO的定義

基礎設施意指公共電訊傳播運輸網絡或服務的設施 1.屬於排它或掠奪性地被一個單一或受限制的供應者所提供 2.經濟上或技術上無法合理的被取代來提供服務

5.3反競爭經營的解決方法

5.3.1優勢地位的濫用

優勢地位的濫用其概念包括在許多國家的法規及政策中所認可的反競爭經營。優勢地位的濫用其基本特徵包括: 1.一家企業在相關市場擁有佔優勢的市場位置 2.這家企業利用其位置來參與對競爭有害之’’濫用的’’經營

企業支配市場的時候?

狹隘的相關市場定義一般建議給予特定企業較高的市場分享,反之,廣泛的市場定義會建議較低的市場分享及較少的支配。當相關市場被定義了,評斷一家企業是否佔有優勢地位主要依靠兩個因素: 1.特定企業的市場分享 2.市場障礙的範圍

優勢地位的發現必須以相關市場的情境和環境為基礎,其難以去提供一般性的指導方針來決定市場分享的特殊方式,廣泛得知即使是廣大的市場分享也可能不會導致市場優勢。

企業濫用其優勢位置的時候? Box5-6

不同的途徑被用來定義優勢地位濫用的經營,這些途徑皆著重於對市場競爭有害的經營上。濫用的經營有時被分做「剝削的濫用」及「排他的濫用」。過高定價或提供低劣服務的經營可被視作剝削濫用的特徵。掠奪性定價或拒絕供應基礎設施被視作排他性濫用的特徵。

Box5-6

1.拒絕或延遲提供基礎設施給競爭者 2.提供服務或設施給競爭者採用更高價格或差別待遇 3.競爭性服務的掠奪性定價或/和交叉補貼 4.服務的搭售提供優勢企業過多的利益

優勢地位濫用的主要類型包括拒絕供應基礎設施、反競爭的交叉補貼、垂直定價擠壓、掠奪性定價、搭售 延伸閱讀:vertical price squeezing http://cbdd.wsu.edu/kewlcontent/cdoutput/TR503/page14.htm

合法禁止優勢地位的濫用

廣泛禁止優勢地位濫用的例證為EC Treaty 第82條 延伸閱讀:從獨佔事業濫用優勢地位論過高價格之管制—以歐盟為例

優勢地位的濫用—補救方法 Box5-7

Box5-7 1.有權力去加強實施的指令來對抗優勢實體

 a.停止濫用的行為
 b.去說服其行為做特殊的改變以限制濫用的方面

2.有權力去撤銷優勢實體的執照 3.有權力去找出優勢實體及為濫用行為負責的個人 4.有權力命令對訂閱者及競爭者發送補償金來彌補濫用行為 5.有權力去重建優勢實體 6.有權力對優勢地位濫用行為去促使及批准非正式的解決方式

5.3.2拒絕供應基礎設施

許多國家的競爭策略需要優勢企業去提供競爭者近用受其所控制的基礎設施,稱之為「基礎設施條款」。許多專家勸阻電訊傳播管理者和競爭管理機構去發展過渡廣泛的原則,此原則被現任經營者提供網絡設施給他們的競爭者所需要。他們指出這樣的原則會阻退競爭者去建設屬於他們的競爭性設施。

然而,大多數電訊傳播專家同意競爭的引進會提升現任者去提供基礎設施廣泛近用的定義給新加入者。

優勢地位的濫用及基礎地方網絡設施—EU的例子 EC的1998年”Access Notice”

5.3.3交叉補貼

在一些主要的電信市場,現任經營者會濫用在市場上的主導地位進行反競爭的交叉補貼。主導市場的經營者可能會增加或維持高於成本的價格,進而創造出超額利潤,貼補較具競爭性的低價市場。經營者較具競爭的服務貼補較不具競爭的部分,這種交叉貼補可能成為極大的競爭障礙。無交叉補貼能力的新進者可能無法達到現任者較具競爭性市場的低價格,因此也無法進入現任者較不具競爭的市場。交叉補貼可能阻礙新進者進入現有市場,或防止新進者擴張資本進入現有經營者的主導市場。

在獨佔的時期政府通常藉由其他像是國際或長途的服務,授權地方、住宅區、鄉村的交差補貼。姑且不論獨占時期社會交叉補貼的利益,現在廣泛認為交差補貼應該被廢除。實行費率重新校準政策的目的在於將不同服務的價格調整至較接近成本的水平,重新校準的費率較接近競爭市場的效率定價。

限制交叉補貼

反競爭交叉補貼的限制已併入許多國家的法律和政策當中。未併入的國家也在1998年WTO基本電信協定將此限制視為義務而跟進。WTO的管制參考文件要求簽約國維持適當的基準以預防主要供應者從事或繼續反競爭的實行。列舉的反競爭實行特別包括”從事反競爭交叉補貼”。國家在法律、管制、條款、執照等不同層次上限制交叉補貼,在執照條件上限制交叉補貼較常使用。這些對於現有經營者的限制必須搭配其他特定基準的認定才能起作用與預防交叉補貼,接下來將討論幾個特定基準:會計分離、結構分離與設算檢驗

會計分離

會計分離能用來測定交叉補貼是否存在。管制者以發展會計分離,甚至在一些司法管轄裡要求現有經營者這麼做。歐盟互連指令強制會員國有義務,保證有特定市場影響力的公共電信網路營業者,將相關互連活動與其他商業活動的帳目分離。該義務適用於提供終端使用者與新進者互連服務的經營者。此外,相關互連活動必須包括提供內部和其他的這兩種互連服務。在其他國家還有更詳盡的會計分離方法,有的依不同服務範圍分離,在這方面發展最詳盡的是美國與加拿大。

會計分離的目的在於區分經營者所提供不同服務的成本,因此方能與每項服務的成本和衍生的利潤作比較,決定其損益。若該項服務無法覆蓋成本則視為是由其他服務的利潤所補貼。管制者最常利用會計分離,區分經營者主要服務種類的與其他較具競爭服務的成本,因此能分辨是獨占(較少競爭)服務產生超額潤,抑或這些成本被利用於補貼較具競爭的服務。會計分離亦能增加經營者在成本與價格制訂過程的透明度。

會計類目—成本和利潤類目

會計類目的建立以一國家電訊市場的狀態決定。一般而言,越競爭市場的會計分離過程越難。一旦所有區隔市場的競爭正常運作,即市場上沒有任何廠商處於支配地位,便無建立會計分離的需要,於是經營者便無法制訂高於競爭水準的價格,利用超額利潤對較具競爭的市場進行交叉補貼。

會計分離—成本配置議題

在實務上,電訊業者的成本難以分離。成本會計法在一些高度競爭的產業有發展的很好,因此企業經理人能夠小心監控不同服務或利潤中心的財務運作。但對電訊產業經營者並非如此受用。一些關於其難處之議題深植於電訊成本的本質,許多多重服務電訊經營者的成本屬於聯合或共同成本,這些成本通常是被配置或分配在不同服務中。基於一些成本配置的專斷本質,現有經營者有機會將較多成本配置到較少競爭的服務,這種成本的轉換使得較具競爭的服務看起來是低成本與高獲利,因此可能說服管制者他們並無進行交叉補貼。對於這種問題並無解決方法,管制者只能更加謹慎,透過有經驗的會計或經濟顧問深入瞭解電訊經營者的成本結構,在某些案例裡國際標準檢查程式能輔助。但無論利用任何輔助,會計分離方法至今仍是有價值的工具。

結構分離與撤資

結構分離與撤資運用在嚴重的反競爭交叉補貼上。這兩種方式只用在有特定反競爭經營的證據上。除了涉及交叉補貼,亦涉及掠奪性定價、反競爭的資訊使用與差別實行。結構分離通常指將電訊經營者不同營運範圍分離成不同企業實體。當結構分離成為法規時,不同公司必須分開經營,該分離的狀況視法規狀況而定。管制者必須在兩種競爭目的中取得平衡,一方面創造有效的分離使各分公司的交叉補貼、共謀與反競爭最小化;一方面最小化結構分離所產生的無效。結構分離的缺點包括高交易成本(創立分公司的成本)與轉移員工和消費者的注意力,儘管如此,結構分離可能是確保某些市場唯的競爭性唯一方式。結構分離的公司通常在共同的所有權下經營。撤資是指一企業不只透過分公司經營特定營運範圍,也將一些或部分分公司所有權出售。一些競爭提倡者主張只有出售所有權才能使分公司以自身的利益經營,而不只是母公司的分支。


5.3.4垂直價格擠壓

垂直價格擠壓是現任經營者進行反競爭的特定模式,發生在現任經營者提供垂直市場兩種或更多的服務。垂直市場即所謂的上游與下游市場,或零售與批發市場。垂直價格擠壓發生在當經營者有控制某種服務的市場權力時,而該服務是競爭者投入下游市場的主要依據,這些相同投入要素被經營者和其競爭者在相同下游市場被利用,其效果在於降低競爭者的利潤,或邊際,競爭者的邊際被擠壓。為增強擠壓效果,經營者若一方面將提供給本身,或相關事業的服務訂定較低的價格,另一方面提高價格提供給下游的競爭者,則為雙重擠壓。以零售與批發的角度看來,現有經營者藉由提給高競爭者批發價擠壓競爭者的利潤,同時降低競爭服務的零售價格。

批發成本設算要求

為預防垂直價格擠壓,電訊管制者通常會要求批發成本設算。

Box5-9批發成本設算要求的基本元素

適用條件

1.適用於獨占或支配批發服務的供應商。 2.支配供應者與其他需要投入批發服務的零售服務者在市場中競爭。

基本規則

支配的供應者必須提供管制者零售價不再低於下列總和之證據:

A向競爭者索取形成部分零售服務的批發服務價格(其價格歸於供應者的成本,無論實際上發生與否);

B支配的供應者在供應零售服務時實際增加的成本(歸於批發成本之上的)。

5.3.5掠奪性定價

掠奪性定價為,以低到足以將競爭者逐出市場的價格提供服務,以便獨占市場。

Box5-11什麼是掠奪性定價?

一般構成掠奪性定價的必要要素:

‧掠奪者必須具市場力量(單方面增加價自身格的力量)

‧掠奪者的價格必須遠低於掠奪價格標準,該標準因不同國家而異。一般而言在競爭的法律中,該部分的價格必須低於平均總成本,接近或低於平均變異成本。在電訊部門,價格通常必須低於(Long Run Incremental Costs)LRIC或(Total Service Long Run Incremental Costs)TSLRIC。

‧必須有明確掠奪定價的策略或銷售證據,而非偶發或反應性的削價。

‧正常情況下掠奪者必須合理預期掠奪結束能彌補其損失。(例如競爭者被逐出市場)

5.3.6資訊濫用

地方電話服務與某些獨占性服務的主要供應商能取得有競爭價值的資訊。多數原有經營者接收的資訊在互連的過程中易遭競爭者的濫用。

5.3.7鎖住消費者

電訊網路經營者經常透過協定以鞏固特定用戶,利用長期契約或是特定折扣綁住消費者。一種明顯的濫用形式,獨占經營者在引入競爭前要求顧客簽訂長期獨家契約,持續接受服務。管制者必須禁止這種業務,這牽涉優勢的濫用,這種鎖住消費者的方式也是一種捆售的形式。

5.3.8捆售與搭售

捆售指銷售某項商品或服務必須以消費者購買一項產品或服務為前提。搭售為銷售組裝的多項商品或服務。捆售與搭售未必是濫用或反競爭,有時提供消費者方便和優惠。


郁薇◆Shelanski, H. A. (2002). From sector-specific regulation to antitrust law for US telecommunications: the prospects for transition. Telecommunications Policy, 26, 335-355.


1. Introduction

(1)此篇文章檢視美國去管制化後的轉變。由於美國電信市場相對來說較具自由化且有根深蒂固的反托拉斯法則,在這樣的背景脈絡下,當美國電信市場減少FCC干涉及司法部(Department of Juice,DOJ)、聯邦交易委員會(Federal Trade Commission,FTC)反托拉斯的管制時,電信市場會產生怎樣的轉變?電信市場需要特定產業管制(sector-regulation regulation)以限制普及服務、消費者權益、頻譜拍賣等議題嗎?主要爭論在於FCC需繼續擔任審視電訊合併的角色嗎?

(2)此篇文章將討論1996年電信法案制定後兩個重要的電信管制發展:檢視業者之間的合併以及監督具有優勢地位的區域電話業者在市場的經營。此外,亦關注排除電訊合併特定產業管制(sector-regulation regulation)的爭論。


2. 美國電信合併的檢視(Merger review in us telecommunications)

(1)早期發展─放任競爭到管制獨占

「合併」在美國電信產業ㄧ直以來都是特定產業管制政策(sector-regulation policy)的議題。由於美國電信競爭市場關注的是一般競爭權益。


1876年Alexander Bell發明電話以來,早期貝爾公司藉由專利權的保護,使得貝爾在法律獨占之下享有豐厚的利潤,專利權在1894年屆滿,獨立公司雨後春筍般的出現,地區性電話競爭相當激烈,然而,1907年貝爾公司改組為AT&T(American Telephone and Telephone CO.),因為掌控長途電話網路技術,拒絕獨立電話公司互連並加以併購,因此AT&T依舊取得美國電信市場獨占的地位。


AT&T因受到反托拉斯法介入,於1913年簽署金柏利協定(The Kingbury of Commitment),同意與獨立電話業者互連,並在收購其他電話公司前須經由聯邦反托拉斯法主關機關之許可。然金柏利協定承諾允許AT&T倘若基於保護一般公共利益或貝爾系統之財產等特殊理由,得收購其他獨立公司,使得AT&T得以進行反競爭的併購並取得主導地位。依據曼‧艾爾金斯法案(Mann-Elkins Act of 1910)所成立的州際商務委員會(Interstate Commerce Commission)擁有對電話公司服務的管轄權,並將電話服務定位為共同載具(common carrier),並且規定電話公司必須以合理且公平的費率。1921年通過威利葛拉罕(Willis-Graham Act of 1921),金柏利協定被聯邦法判決無效,美國電信市場壟斷的局面從此形成。


1934年美國制定1934年通訊法(the Communication Act of 1934),成為美國電信傳播的依據。該法設置了聯邦通訊委員會(Federal Communication Commission,FCC)負責聯邦與國際電信業的監督管理,使得聯邦政府對於電信產業管制與相關政策的制定有了統一的管理機構,作為電信及傳播產業之主管機關。1934年通訊法第221條給予FCC權力,得以免除合併者國會任何法令


(2)管制獨佔到削弱獨占

美國於1996年修改原通訊法制訂電信法(the Communication Act of 1996),改 變原本的通訊法規,主要改革為解除各媒體跨業經營之限制,以自由競爭及市場機制為原則,開放電信、資訊及傳播等業進入市場,以市場競爭取代過去諸多枝管制規範。並且以601條「最終判決及其他法律之應用」取代維持FCC權力50年的221條規定,使得FCC不能修正或是取代任何反托發斯法的適用性。FCC不能再免除合併者受到反托發斯法的審視,不意味FCC在管制的過程中不在站著舉足輕重的腳色,而是不能利用權力阻礙其過程。


美國反托拉斯法的架構主要係由1890年通過的休曼法和1914年通過的克萊登法組合而成。克萊登法第七條「禁止任何可能導致實質減損競爭或造成獨占之購併或合併行為」休曼法第一條「禁止任何為限制州與州間或洲與國外間之貿易或商業,而為契約合租托拉斯或其他形式之共謀行為」。

●Bell解組


1984年AT&T公司分割成八個獨立事業,由22家合併成七家RBOCs()及AT&T公司。但有GTE及SNET兩家既有的區域電話業者並未與貝爾系統連接。RBOCs只能經營指定區域內的基本電話業務,屬於「市內電話業務」,其資費、普及服務及新服務的推出,均受到地方政府公用事業委員會管制。至2001年,只剩下四家區域電話業者存在,Pacific Telesis、SNET以及Ameritech合併成SBC,Bell Atlantic、Nynex及GTE合併成Verizon。由於Judge Greene的提案,這些公司因此有機會進入新專業區域,MFJ(最終修正案)同意讓AT&T保有製造和配銷部門,但要求該公司將區域電話業務部門從AT&T分離出去,另外成立RBOCs。這與國會期望1996年通信法可增加區域電話提供者的數量不符。


這樣的重組結果引出幾個問題,一方面FCC需更仔細審核電信的交易,另一方面免除FCC的審查司法權且專門指派電信合併議題給DOJ或是FTC。這樣的政策爭論批評者再度提出幾個問題:FCC在電訊傳播合併議題上需擁有怎樣的權力?FCC同意電信業者合併的作為是否違犯其權力,或是這是行政權健全應用的例子?

FCC認為市場僅剩兩家區域業者可能會危害消費者的權力 (1)否認未來在競爭上所獲得的利潤 (2)侵犯管制者及競爭者執行先前競爭、解除管制的能力。 (3)增加合併存在的誘因及增加新進業者的進入障礙。


●特定產業管制的意涵(Implication for sector-specific regulation)

以上的討論顯示FCC從擁有完全控制電信傳播合併的檢視權力,轉變至必須解釋所有合併程序是合法的行為。這樣的防禦位置使得FCC認為在傳播合併者的區域裡,不再需要特定產業知識的設想。反之,關注於分析前後矛盾的解決,由於FCC的偏袒,他們現在權衡機構設入交易影響電訊傳播市場結構。這樣的轉變只有在過去的這六年發生。從1996年通信法開始,FCC發現其須與靠攏一般反托拉斯機構搏鬥,這些對於合併者的主要權力已經被轉移了。在一些交易之後,FCC強力地確立其同等的司法權。FCC為了避免國會完全排除其合併的司法權,使得FCC近來的角色更狹窄了。

因此,事實上在FCC裡有些人正在推行以一般反托拉斯法取代市場結構的特定產業管制。作者也認同這樣的作法,因為支持FCC當減少司法權的人,也失去成為電訊特定管制者的角色。特別是,FCC在牽涉合併者科技執照轉換還沒被挑戰。但就整體而論,這是美國一個主要的政策轉換且透過如此,電信傳播管制的特定產業特性已經減少。


3.電話競爭的合法過渡時期(The legal transition to telephone competition)


在美國,合併(merger)的審視在電訊特定產業管制(sector-regulation regulation)中備受質疑,特定產業政策(sector-specific policy)的爭論在於,其限制優勢業者的獨佔定價以及掠奪性市場行為。在電訊產業的發展歷程中,獨佔公司不斷面對新進入者的競爭,但按政策規定仍須開放設備於其使用,某些政策制定者以及評估者開始質疑繼續管制優勢業者的必要性。

這個部份檢視,20世紀初期,電話是如何從一般反托拉斯管制演變至特定產業管制(sector-regulation regulation)。接著討論1996年電信法以及電信法如何推翻這樣的變遷。最後分析1996年電信法區域競爭規定的影響,以及其經驗上的發展如何影響特定產業管制的轉變。


3.1. 區域電話獨占管制的發展(The development of regulated local exchange monopolies)


20世紀早期,區域電話市場從競爭到獨占的歷史變動,給我們重要的線索以預期未來美國電信市場管制轉向以一般競爭法則為主的市場狀況會如何。

從Alexander G . Bell發明電話並創立AT&T以來,美國電信市場一直採取私人經營模式,並未如歐陸國家採取國營獨佔。貝爾的專利於1894年1月截止,民間人士隨即籌組公司、電信設備製造廠、出版品及相關機構,稱為「獨立電信系統」,而AT&T進行組織改造變成垂直整合的電話網路,該網路稱為貝爾系統(Bell System),獲取當時大部份的電話網路,由於當時兩系統無法互相通連,為了使各自的網路能提供客戶更大的效益,從1987年開始,彼此便展開前所未有的「接取競爭」。


(1)電信費率大戰


由於獨立系統業者進入市場時,初期建設費用不高,電話費率也較貝爾系統便宜,從而吸引諸多新客戶申裝電話。只是隨著業務的成長,獨立系統的電信設備及資金需求越多成本就越高,再者,礙於與貝爾系統的兢爭以及加入競爭的承諾,導致獨立系統經營日漸困難。不過整體而言,業者間的競爭,使得電信普及率漸漸提昇(至1920年,已有1/3的美國家互擁有電話服務),電話費率也維持在某一限度內。


(2)網路接取競爭


雖著電話使用的成長,各網路間客戶互連的需求增加,獨立業者希望能與貝爾系統互連,以便讓其客戶相互通訊,但貝爾系統為維持既有優勢,採取拒絕態度。另外,以當時電信業者的觀念,競爭就是意味著盡量擴大自己的網路規模,然後爭取更多的客戶,互連反而會消彌電信業者之間的不同,也會破壞競爭態勢。但消費者為了取得連接上的便利,可能會選擇較大的業者,因而產生「網路外部性」(network externality)。


(3)雙重電信服務(dual service)


美國電信發展初期,由於貝爾系統的電信政策偏重於都會區,導致長期經營策略上對鄉村地區的忽視,反之,獨立電信業者在鄉村建設電信網路,網路與網路間有長途線路連接,形成涵蓋極廣的網路。在貝爾系統已建立交換局地城市,這些業者就在城市周圍建立相當便捷的網路系統與之抗衡。1896年,貝爾系統的電信業務明顯感受到威脅,也開始注意鄉村地區以及以往未連接的地區,而獨立系統也深入市區,兩系統規模勢均力敵,產生網路重疊現象,由於這兩個網路「拒絕介接」,不同電信業者的客戶無法互連,導致有些用戶為與其他用戶相連,同時申請兩個系統的電話,形成所謂的「雙重電信服務」。

(4)公權力介入電信管制


1908年到1913年,美國電信業的發展有兩個特色。一是互連介接和競爭之間的矛盾將電信網路引領正面的發展,另一是公權力的介入,法院、國會、行政部門得互動情形,牽著電信市場的生態,是推動電信普及化發展的濫觴。

反托拉斯風潮最盛時期,貝爾系統在推動消弭雙重電信服務形成壟斷期間與對手風波不斷,於1913年的金柏利協定(The Kinsbury Commitment),希望AT&T釋出善意回應政局,包括雙重電信服務得以保留、電信業不再合併、同時 貝爾系統開放其長途系統供獨立電信公司之用戶相連接。1914年,國會則通過更廣義的反托拉斯案,克萊頓法(Clayton of 1914)。雖然反托拉斯案與電信業沒有直接的關係,但是在當時電信業是被視為自然壟斷的事業,舉凡壟斷電信業的政策均會遭受到當時社會的質疑。1921年通過威利葛拉罕(Willis-Graham Act of 1921),金柏利協定被聯邦法判決無效,美國電信市場壟斷的局面從此形成。

●特定產業管制的意涵(Implication for sector-specific regulation)


‧以上的討論證明了兩件事:電信政策的獨占特權更加確立。電信更關注互連的效率以及網絡效用(network benefits)。


‧區域電話的獨占,給予削減電話服務的特定產業管制幾個訓斥。(1)一些特定產業法則對於電訊競爭仍是有其存在的必要性。例如:不對稱互連管制。(2)普及服務的的革新仍是必須的。


‧1996年電信法嘗試將以上的議題倂入,且特別關注解除管制的法律先決條件在於互連以及獨占優先權規定,普及服務政策是重要議題之ㄧ。在法律的階段,或許可以認為特定產管制轉變至一般競爭管制是可行的。但只要稽徵者之間有互連的行為,特定產業管制仍是需要的。


3.2. 1996年電信法案和區域電話競爭(The 1996 Act and local exchange competition)


1996年電信法,主要的變革有二:(1)重新界定電信政策的目標為「解除管制」及「促進競爭」;(2)強化FCC在競爭行為方面的職權,以填補長期被DOJ及法院架空之缺憾。


在促進競爭方面,電信法特別鼓勵「區域競爭」(local competition),允許新進業者自由選擇「以設備為基礎的進入」(facilities-based)、「以轉售為基礎的進入」(resale-based)、「租用細分化網路元件進入」(unbundled network elements based)等三種競爭模式。


‧在美國,1996年的電信傳播法透過兩個條款的範疇,形塑區域電訊傳播的合法環境:(a)建立進入區域市場的必須條件(b)促進及培育競爭者進入市場。第一個範疇是法條的對於州與當地法律的優先權,建置進入區域市場的障礙,也使得競爭的區域網絡與其他網絡互連,讓消費者可從一個電話網絡與其他電話網絡對話。第二個範疇是分割(unbundling)與轉售(resale)是為了促進競爭。


‧1996年通信法除去州獨占的確立機制。通信法的253條(移除加入障礙)移除競爭者進入州與當地法律所制定的區域電話市場的障礙。此法條改變既有的獨占市場。


‧移除進入障礙是必須的,但仍不能足以讓區域電話市場競爭。由於既有業者的大規模以及高的客戶群創造進入業者的經濟障礙,即使新進入者建立新的網絡也不能保證消費者得與既有業者的網絡互連。因此通信法的251條(網路互連)規定所有電信業者均負有與其他電信業者直接或間接網路互連的義務。


‧關於轉售。251條(b)及251條(c)規定地區市話業者不得阻止或以不合理、歧視的條款轉售電信服務。此外既有業者允許任何競爭者的以轉售任何由該既有業者目前所提供的電信服務,例如既有業者提供基本用戶服務費為每月16.85元,批發價則為既有業者扣除可避免成本(例如廣告、帳號服務)之後可能為13.50元,因此競爭者對於既有業者所提供基本用戶服務可以批發價格13.50元買入,再以其競爭價格轉賣給自己的用戶。其規定的既有業者的轉售,則包括「其他非電信之客戶」。


‧接取既有業者的設備。251條(c)(3)規定既有業者應其他業者要求,無歧視性地在技術可行範圍內,提供細分化的網路元件,其費率、租期或其他條件應公平、合理、無歧視性。252條(d)特別規定,網路互連及細分化網路元件接取之價格,必須依照非報酬率基礎定價(non-rate-of-return based)的成本定價方法計算,並允許附加合理的利潤。


‧接續費計算基準的爭議 ─ Iowa Utilities Board v. FCC FCC基於1996年電信法的授權訂定網路互連、細分接續及接續費等規定後,既有業者與州公用事業委員會挑戰FCC對接續採用前瞻性計算的合法性。


1)背景 本案之先前背景源自1997年既有業者及州公共事務委員主張FCC無權發佈接續費規則,以及其所發布的網路細分化接續規則違反電信法之規定,而上訴聯邦第八巡迴上訴法院(Ⅰ)。聯邦第八巡迴上訴法院(Ⅰ)贊同上訴的看法,判定FCC並無發佈接續規則的權限;惟本案上訴至聯邦最高法院後,聯邦最高法院AT&T v. Iowa Utilities Board一案,卻推翻聯邦第八巡迴上訴法院(Ⅰ)見解,認為FCC依法具有發佈接續費規則的權限,並將本案發回聯邦第八巡迴上訴法院(Ⅱ)再審。


●特定產業管制的意涵(Implication for sector-specific regulation)

‧1996年電信法以及法律上的競爭,對於美國電信特定產業管制的變動有重要的意涵。(1)電信法的區域競爭條款,創造以完全設備進入的競爭可能性,也是去管制產業的典型競爭模式。(2)電信法後的兢爭可能移除管制的需求,而是競爭者所採取的法令途徑。(3)無論競爭者採取何種途徑,電信法創造一個新的且特定的管制,透過一般競爭法則擴展。


3.3. 當前區域電話的檢定(Current empirical evidence of local competition)


‧1996年電信法及市場開放規定開始執行後,新的區域業者可以獲得提供區域交換服務的認可。當法條通過前,區域競爭者擁有將近1000個區域碼(既有業者有50000個),佔區域交換服務的25%。兩年後法條通過時,區域競爭者已經獲得80%的佔有率。事後評估,1996年的電信法使本質改變。例如,區域競爭業者所擁有的數目從法條通過時的65家,兩年後遽增為700家。使得競爭者指示消費者的通話不只是從區域交換到長途網絡,而是透過消費者之間的網絡互相交換。


‧區域競爭的顯著發展是家用區域服務明顯不及企業服務。1996年通信法通過後,刺激廠商透過開放的迴路,提供高速資料服務給區域交換消費者。


‧通信法通過兩年後,新進區域業電話業者(competitive local exchange carriers,CLECs)每15分鐘可得到600000-700000個消費者,大多是企業消費者。


‧評估競爭業者透過自有設備提供區域服務,是透過轉售以及使用既有業者的網絡佔了8%。FCC的資料顯示,在1999-2000這段時間增加53%,且大多是中型或大型企業、機構或政府使用,只有1/3是小型企業或是家用消費者。80%的小型企業及消用消費者還是由既有區域業者提供服務。


4.Conclusion


1.)全球電信市場管制方式的轉變愈來愈值得注意,從獨占保護的消失到市場轉向全球的開放競爭,是電信產業管制重要的過度時期。其中許多國家有兩個重要的轉變,(1)從政府獨占轉向私有管制的民營化;(2)從獨立管制轉向透過一般競爭法則管制。紐西蘭及澳大利亞在1990年代有這樣的轉變。但即使在競爭法則發展相當完全的美國,電訊特別管制者可能還是選擇性且很慢的發展。


2.)雖然美國電訊合併的發展相當完善,但提到除去限制優勢業者的特殊管制發展卻是相當的緩慢。其中一個阻礙是限制核心電訊市場的競爭程度,例如,區域電話服務。因此此篇文章嘗試證實問題不只是在於區域電話競爭的數量,而是競爭的形式。


憑藉使用既有業者的網路並不像排除特定產業管制需求那樣,可以快速的透過獨立設備進入市場,而非依賴接取既有業者的系統。但事實上,競爭區域電話服務的比例提供多過新進業者的既有設備,因此主張許多1996年電信法提出的競爭新管制方式應該逐步的被淘汰,他們所需求的多過於美國的特定產業管制 。


參考資料:

‧從Verizon v. Trinko 案看電信市場之管制與競爭 http://www.ftc.gov.tw/Journal_Pdf/13-3-5.pdf

‧電信自由化政策之檢討http://www.dgt.gov.tw/Chinese/review/review-doc.doc

‧電信網路競爭與普及服務之關係(上)http://www.cqinc.com.tw/grandsoft/cm/088/atr886.htm

Week11導讀摘要: 普及服務編輯

歐盟對於普及服務的定義 編輯

eCommunications - universal service

普及服務基金(USF)--Wikipedia


Intven, H. et al. (2000). Module 6: Universal Service. In Intven, H. (Ed.). Telecommunications Regulation Handbook. Washington, DC: The World Bank


6.1 Universal Service and Universal Access

6.1.1 Introduction

普及服務(Uinversal Service)


普及服務(US)通常是指所有個別家庭與公眾電信網路的連結,並可普及的獲得,因此也稱之為「普及服務的義務」(Uinversal Service Obligation,USO)。在許多國家都有實行這樣的政策,這在發展中國家最為適用,但也往往因為經濟的關係而沒有辦法實行。


普及接取(Universal Access)


普及接取(UA)一般指的是每一個人都可以合理的進用公眾的電話網路。普及接取可能透過付費電話、社區電話中心、社區網路接取終端或者其他類似的方法。


US與UA的概念非常接近,有時候也可以相互替換,而在本章裡頭則用普及性(universality)同時來指稱US與UA。US與UA政策旨在提供或維持那些沒有被服務到的群眾,例如位處鄉村或偏遠地區,或者是低收入者。


6.1.2 Objectives of Universality Policies


推動普及政策通常都有許多目的:

一、允許在21世紀的全力參與。 進用電信設施是全民的權力,特別是社群中的所有成員。電信傳布了各種形式的資訊、物品和服務給一般大眾,同時也包括了許多重要的政府、社會、教育和媒體服務,還有電子商務服務。因此,這些沒有接收到電信服務的人可能會在21世紀中成為邊緣的一群。


二、促進國家政策、經濟和文化的凝聚。這些國家的概念需要靠大範圍的電信設施來建議。建立一個單一個市場以及單一的國家狀態需要有效率的電信。


三、促進經濟的發展。電信會導致經濟的成長。隨著網路和電子商務的增加,若一地區沒有足夠的電信設施的話那將會不能獲得新經濟的助益。


四、增加平均分佈給大眾。電信可以鼓勵都市以外的發展。


五、消除都市與鄉村的不同。這個目的特別傾向出現在低所得的國家。都市與鄉村進用電信的比例,從南亞的7:1到西歐的2.5:1都有。(圖6-1)


6.1.3 The Economics of Universality 普及服務的經濟


Universality and Economic Develpoment 普及服務與經濟發展


電信普及與否的決定性因素在於經濟的發展。一個國家電話的滲透率與GDP(國民生產毛額,Gross Domestic Product)有強烈的關係。(圖6-2)


電話密度與GDP的強烈關係在不同國家有非常大的不同,例如美國、加拿大、日本、法國、德國就有比較高的電話密度,相對於非洲就比較低。(表6-1)


從表6-1來看,GDP的收入程度並不全然決定電話密度。在GDP電話密度之間仍舊有許多變數。在最近新開發國家中,都經由外國政府或多國的機構提供補充的資源來擴展電話密度的程度。然而這些外在資源的盈餘卻正在下降中,這有一部份是因為自從私人資金能夠投入到電信網路的發展後,一般認為稀少的公共發展基金將被其他用途所分散。


Expenditure on Telecommunications 電信的支出


不同國家每百分比的收入花在電信上的比例所有不同。(圖6-3)然而平均上,全球每個人平均花在電信的比率大約是2%-3%(所以平均是2.5%)。全球的經驗可以提供各國一個好的經驗來測試在普及政策上是否是有效。例如:


如果一個地區花在提供電信的比率超過當地收入的2.5%時,這時候這些多餘的補助就可以用來提供UA。


如果少於2.5%,在一個地區也沒有辦法獲得服務時,政策就有某些問題: 1.電信管理政策的貧乏。 2.沒有提供電信傳播發展的優先權。 3.沒有引進私人資金以擴展電信網路。 4.在相關的電信市場上沒有競爭者。 5.普及政策沒有效率。


很明顯的在許多低電話密度的發展中國家有兩個直接的原因:(1)缺乏補助的電信服務源自於不充分的政策,(2)低收入導致低要求。最有效且低成本的方法是增加電話密度,並執行電信的改革,例如競爭、私有化或者價格的改革。


然而,這樣的改革並沒有辦法應付第二個普及服務的問題—不充足的收入以致沒有辦法支持電信網路。本單元主要提供此原因的調節方法。主要的方法有:義務服務的責任、交叉補貼、ADCs和普及的資金。但這討論這些方法之前,需要詳細定義US、UA還有the USO。


6.2 Defining Universality: What to Fund?


6.2.1 Different Countries: Different Approaches 不同國家,不同的方式


Reasons to Define US and UA 定義US和UA


在某個方面,普及性被定義成國家電信發展計畫中的一部份,包括了特別的目標和服務程度。在一些國家普及性包括在電信政策或者國家計畫當中。這特別可能存在於國營事業的計畫性經濟或者現已轉換成市場經濟的前國營事業。這樣的定義有點不切實際。普及性的「計畫」程度應該具有實際的實行方法還有資金的機制。例如應該營運者要有「普及服務提供者」的義務服務責任,或者允許US提供者同時私有化,或者同時需要訂定特別的USO基金機制。


Matching Universality Definitions to Local Conditions 符合當地情況的普及服務定義


電信的普及性在不同國家有不同的定義。實際的普及定義反映了當地的經濟狀況。另一個重要的因素在於當地的人口分散狀況。當提供電信服務給相同人數的民眾時,有可能同樣都是集中在都市地區,而也有可能是分散在鄉間的。而一個國家的地理特性以及安全問題也是重要的因素。


在所有國家中定義普及性有兩個主要的面向:


接取的型態—在一般的情況下,US與UA是指個體或私人得以接取,而此處的私人是指社區或公眾的分享接取。這時常也包含了私人和公眾接取的需求。


服務的型態—基本上是指公眾得以進用公眾電信網路(PSTN),然而一些國家擴大了普及性的定義,甚至增加了加值服務,例如網路的接取等。


一般來說,發展中國家和傳統國家比較注重在基本大眾的進用。而工業化國家則能提供更進一步的進階特色。


6.2.2 Universal Service in Industrializes Economies 在工業化經濟下的普及服務


表6-2提供了一些參與經濟合作發展組織的國家對於普及服務的定義。但這些定義並不是恆久不變的,會隨著市場狀況和公眾需求而改變。而這些國家的定義很多都包括了比基本公共接取的語音電話服務還要更進階。許多國家都指定普及服務需要提供個別訂戶在調節的比例可以隨選。而這些調節的比率訂在價格之下且透過交叉補貼來補貼。


6.2.3 Universal Access in Developing and Transitional Economies 在發展中和轉型的經濟下的普及接取


表6-3說明了一些發展中與過度時期的經濟對於普及接取政策的說明。但對他們來說,要提供固定電信設施到每一個家庭的舉動對他們來說都過於不切實際,調節的焦點應該趨向擴大接取服務。


以下提供一些有效的普及性政策:

一、擴大新的接取服務,而不是去支持既有的服務。

 二、擴大對於偏遠地區或者高成本地區還有低收入訂戶群的服務,這些地方通常是沒有利潤的。

 三、優先在公眾接取服務,而不是私人的家庭接取。


Modelling the Viability of Universality Program 普及服務計畫的可行模式


已經有一些分析的工具可以用來調節和發展可行的普及性定義。已經發展的「財務模式」是可以決定若將服務擴張到尚未接收到服務的地區需要多少成本。這個模式可以決定提供服務到特定地區需要花多少錢,還有在這個地區可以獲得的盈餘。成本的推估是以特定網路建設的研究,或者當地或國際間建造新的線路的花費基準。至於盈餘的推估可以有不同的方法。一個方法是先估計特定地區居民的收入,然後再乘上當地居民的人數。


類似的模式是用在計畫在不同國家公用投幣電話數量的可行性。這個模式所呈現的結果在表6-4中可見。如果一個國家普及服務政策需要的公用投幣電話數比市場能資助的數量還多,那個就需要考慮資助的機制來讓此政策實現。


6.3 Implementing Universality: How to Fund It ?


6.3.1 Criteria for Selecting Universality Mechanisms 選擇普及服務機制的準則


這一部份列了世界上五個主要實行普及政策機制(但除此之外仍有許多其他的機制可以參考):

一、以市場為主的改革:特別是以私有化、競爭還有成本定價。

 二、義務的服務責任:由執照或者其他調節方法來強加執行。

 三、交叉補貼:由計有業者所提供的單一服務之內的補貼或者不同服務之間的補貼。

 四、接續赤字費(Access Deficit Charges,ADCs)由電信業者來補貼既有業者的赤字虧損。

 五、普及服務基金:獨立管理從不同的來源所獲得的盈餘,並且運用在實行普及性計畫。


以下又提供了一些相關的準則:

一、順從國際貿易的規則:WTO的管理的參考報告書(The WTO Regulation Reference Papre)裡頭有許多關於普及服務與補助的議題討論。包括下列的注意事項:普及服務—此一義務並不代表反對競爭,且採取中立的態度。參考報告書特別有提到使用交叉補貼的機制。


二、經濟的效率:最沒有效率的機制是交叉補貼。交叉補貼的機制仍然在一些維持國營事業的國家,這樣的方式經常是不直接且浪費資源,同時也會抑制提供補貼的高成本服務的要求。最有效率的機制是那些提供小目標的補貼以促進特定普及服務的主動行動。同時從政府資源和大範圍的電信服務中匯集盈餘,而不是只從特定「高利潤」的服務而來。

 三、政治的考量:無疑地,這對任何管制者來說是非常重要的。在以市場為基礎的改革,諸如費率重整或者減少交叉補貼或在一些國家的私有化中比較不會有政治的考量。但政治的考量可以用在防止資助普及基金的電信稅收的增加。許多管制者都瞭解他們必需在形成有關電信改革的政治和公眾意見上扮演重要的角色。一些部門改革的政治對立意見都是因為只注重到自己的意見。所以管理者經常扮演重要的角色以瞭解和發佈不同普及服務意見的實際成本和利潤給大眾與政治人物。


6.3.2 Promoting Universality: Comparing the Options 促進普及服務:選擇的比較


表6-5列了一些提升普及服務的主要選項。這在接下來的部分會詳細討論。



6.3.3 Sector Reform and Universality 部分改革與普及服務


在許多國家,特別是那些發展中國家與以傳統經濟為主的國家,那些過時的政策是造成普及服務問題的主要因素。這些國家多數是低所得,且無疑的有許多窮人必能從民主或者國際計畫的普及進用中受惠。越來越多經驗指出,以市場為基礎的改革增加了電信服務的供應。在許多國家一些重要的電信改革將會消除多數的供應限制。三個主要的改革有:


一、私有化 

二、鼓勵競爭 

三、成本定價


Privatization 私有化

私有化可以增加電話密度和公共電話滲透率。私有化增加普及服務有幾個理由:首先,電信網路的擴張目標通常都會包含在合約或執照當中。其他還有:

一、可得到私人資本來資助電信網路的擴張。 

二、廣告的刺激而得以供應符合要求的服務。 

三、增加經營效率。 

四、減少有關當局或政策對既有服務的限制。


Competition 鼓勵競爭


鼓勵競爭競爭可以增加電話密度和公共付費電話的滲透率,同時也可以增加無線網路的滲透率。


Cost Based Pricing 成本定價

「費率重整」(rate rebalancing)是指個別電信服務的價格更接近成本。這表示增加當地的用戶和使用率還有減少國際、長途的接取。電話的滲透率確實在費率重整之後增加了,至少在OECD(經濟合作發展組織)中的國家都有這樣的顯示。費率重整讓消費者得以獲得電信服務的全面低價格。同樣的,在私有化還有鼓勵競爭也可以刺激價格的下降。當地的接取服務和電話服務是互補的,所以價格的減少也會增加接取服務的要求。換句話說,接取服務的要求至少受到使用率的影響以及接取服務的影響。圖6-4和6-5顯示一些在OECD國家中在過去十年價格合理化之後的情況,在價格及使用費下降後,電話密度就逐漸上升。在合理化與電話密度之間的正面關係也適用在發展中國家。


6.3.4 Mandatory Service Obligations 義務的服務責任


或許最常被用來提升普及服務的機制是義務的服務責任。地理的限制是最常指定義務服務的因素。例如,這樣的地區可能包括一個都市地區,但卻沒有任何電信設施的設置。營運者有這樣的責任去服務所有的消費者,而通常是指那些被指定為普及服務的提供者,而這些通常都是既有業者。


但有些國家,政府或管制者是將這樣的義務服務責任強加在新的執照業者或者新的私人營運者。這包括有義務去提供特定地區的服務,或者在特定時間內設置特定的線路。這樣的作法是最常用來擴張電信網路來發展經濟。


但這樣的缺點在於強加過高的首次出現(roll out)的責任。私有企業如果在一個地區並沒有辦法產生利潤時,此時可能會透過獨佔的利潤或者交叉補貼來支助這樣的義務服務。因此,營運者可能沒有辦法符合首次出現(roll out)的責任。表6-6呈現在發展中的經濟和傳統經濟近來的執照責任。


6.3.5 Cross-Subsidies 交叉補貼


近十年來在許多國家中,既有營運者最常使用內部的交叉補貼的方式來促進電信的普及服務。交叉補貼是指從較有利潤的服務所剩餘的盈餘來幫助那些要沒有利潤的服務。因此我們會特別關注在低接取率的地區,特別是高成本的地區。


Theodore Vail是早期推動美國AT&T透過交叉補貼服務來提升普及服務的功臣。這是一個擴張電話到達不同地方的好方方法,也因此擴張AT&T服務大眾的價值。當公眾利益是一個重要考量時,交叉補貼對於公司來說就非常的重要。同樣的,在20世紀的國營事業或者以私有化為主的獨佔企業也常常會用到交叉補貼的方式來擴展電話接取服務。


一些最常被既有業者使用的內部交叉補貼方式如下: 

一、服務與服務之間的交叉補貼(inter-service cross-subsidization):連接與接取服務的定價通在成本之下,且比長途電話與國際電話的價格還要低。因此會從長途電話與國際電話此處獲得的盈餘拿來補貼當地的電話接取。

 二、內部服務的交叉補貼(Intra-service cross-subsidization):一個例子是將都市地區和其他低成本的地區的價格設定的和那些鄉村地區或者高成本的地區一樣。另外或者是說對商業用戶收取比一般用戶更高的價格。


內部的交叉補貼也面臨一些問題:


一、不能維持永續的競爭:交叉補貼越來越不適用於競爭的環境。新進業者的目標通常是有利潤的市場區隔或者分層的服務。這降低甚至是消除了補貼。


二、國際帳戶費率(international accounting rate)的改革:國際帳戶費率逐漸降低,因此降低了交叉補貼的主要資源。 

(一)沒有目標的補貼所造成的無效率:所有既有接取使用者都獲得交叉補貼,不管他們是否可不可以支付所有的經濟價格。


(二)補貼導致沒有效率的消費:提供補貼讓成本提高,使得需求減少,而導致競爭者因為沒有辦法負擔低價而被阻擋在市場外。


(三)補貼的反競爭的使用:從獲利的服務而來的補貼是用來資助普及服務。但許多案例中交叉補貼的制度卻沒有辦法被管制者所控管。因此,既有業者可能會用反競爭的補貼方式。例如,從獨佔或長途服務而來的過剩盈餘就可能被用來提供低於成本的網路接取服務,因此,這會讓競爭的ISP業者退出市場。 

在許多的案例中,只有現有的使用者收到補貼:當許多城市接取率很低時,那些沒有電話服務的鄉村地區就沒有辦法從補貼中獲得好處。


6.3.6 Access Deficit Charges 接續赤字費


6.3.7 接續赤字費(Access Deficit Charges)是所有補貼服務的提供者(例如長途電話)必需支付費用以資助接取服務。由上述的例子來看,因此,補貼的稅就由所有長途電話的競爭者一起來支付。但ADCs在許多國家已經被認為是無效率和反競爭的。


ADCs是指定營運業者資助當地接取服務的赤字,因為既有業者在設定這些服務價格時通常都低於成本。ADCs通常由類似種類的互連費(interconnection)收帳而來,可能是以每分鐘為基準,或者以每個中繼線為基準,或者有其他的準則。不管如何,ADCs不能與標準的互連費綁在一起。互連費必需獨立於ACDs之外,且必需是成本定價。


在許多國家,ADCs傳統上是由普及服務提供者來管理和收帳。但在管制改革後以及WTO Agreement on Basic Telecommunications的推動下,已經建立獨立的管理和收帳制度。若ADCs此制度繼續運行,ADCs就必需詳細地計算出接續的虧損(例如普及服務提供者每分鐘接取成本的盈餘),例如在美國就是以這樣的方式進行。但在一些國家,例如澳洲或英國,這樣的計算方式會讓ADCs面臨被廢止的局面,甚至在歐洲一些國家甚至認為沒有用到ADCs的需要。


ADCs的機制有下列問題存在:


一、ADCs抬高了補貼服務的價格(例如長途或國際服務),因而降低了需求,而導致了經濟的無效率。 

二、在有ADCs機制的國家中,可能會導致競爭者不經由公眾電信網路(PSTN)來服務客戶,而用其他的辦法。這樣的繞道進行可能會導致不經濟的狀況。 

三、技術和市場的發展開始降低local minutes of traffic和minutes of traffic之間的分別。 

四、最後,ADCs的問題和傳統既有業者內部的交叉補貼一樣。詳見6.3.5。


6.3.8 Universality Funds 普及服務基金

普及服務基金從不同來源收取而來,並且公平的用在達到特定的普及服務目標上,例如高成本的地區或者低收入的訂戶,這些地區通常是沒有經濟效益的。根據不同國家而定,普及服務基金可能包括政府的預算、互連服務的費用或者對電信服務營運者徵收。


6.4 Universality Funds 普及服務基金

6.4.1 Introduction


普及服務基金是一個特別的機制用以達成普及服務的目標。獨立於既有業者的管理,用以補助特定的計畫,包括網路擴張計畫或者公共付費電話的設置。一個好的普及服務基金需要具備的特徵在Box6-1。智利與秘魯兩國普及服務基金的設置堪稱當今世界上最成功的國家。普及服務基金可以用來補貼既有的普及服務,或者為新網路的普及接取或服務來做準備。對於補貼新網路的出現以用來擴張高成本地區的普及服務接取來說,普及服務基金是一個非常理想的機制。


6.4.2 Sources of Fund Revenues 普及服務基金的來源


不像交叉補貼或是義務服務責任,普及服務基金涉及了獨立的基金收帳和支出,有各種可能的來源,這些收帳機制包括:  一、由一般政府稅收直接而來,例如智利。 

二、由電信營運者捐助,例如由特定服務的營收比例而來。 

三、由電信私有化、頻譜拍賣或者執照特許支出。 

四、由電信營運者向訂戶徵收。 

五、由國際發展代辦處而來。


普及服務基金的收帳與管理都要透明化,不可以有差別對待,保持中立化的競爭,不可以太累贅。下面就討論到一些收帳機制的準則。


Criteria for Collection Mechanisms 收帳機制的準則 

一、經濟效率:在Handbook的附錄B中,Ramsey建議相較於那些較具彈性要求的服務,在較無彈性要求的服務應該要支付較高的普及服務費用。但實際上,基於無差別對待和平等的考量,多數管理者應該選擇一致的普及服務收費。在6.3.1中曾討論到一致的普及服務收費可以降低營運者試圖避免高稅收的服務而獨鐘於選擇低稅收服務。還有其他建議認為甚至應該由政府的預算來負責,這是最有效率的選擇。這個結論是認為政府具有全觀的經濟計畫,因此可以選擇最理想的層面來進行。然而,許多政府也正處於財政改革的階段,因此由政府主持基金的運行似乎也不是一個最可能或最可信賴的選擇。 

二、行政效率:運用現存的政府稅收過程似乎是最有效率的,因此必需設立收帳的機制以計算出每一個營運者需要支付的總額是多少,這樣才可以減少爭議,

 三、永續性:要設立收帳的機制才能讓收入有穩定的來源。若是基於特定服務的收帳並不是長久之計,而以拍賣頻譜這種單一收入也不能維持。因此必需選擇一個持續的方法,而不是針對一個科技或服務的特定方法。

 四、公平:徵收機制必需公平,許多管理者不選擇以接取費用的徵收來收取普及服務稅就是因為公平的考量。這樣的稅收會增加當地所有的接取率,包括低收入的訂戶。許多觀察認為電信的普及服務就是一個政府的福利政策,因此普及服務基金應該由政府的預算而來,而不是直接就從電信部分中排除。但實際上很少國家這樣做。


6.4.3 Determining the Amount of Subsidy 決定補貼的總額


基金的測量取決於達到目標需要的多寡。基金不能對給予網路擴張計畫太多的預算。一般來說,通常有兩種方法以決定補助一個網路擴張計畫需要多少基金。一個是測量一個財務模式補貼所使用的成本。另外一個是透過競爭的投標過程讓市場決定需要的補貼究竟需要多少金額。


Cost Model for New Universal Access 新的普及接取服務的成本模式


財務模式可以用來決定補貼一個新服務的擴張計畫到高成本地區或者鄉村地區需要多少資金。這些財務模式計算了在服務特定地區的資金和營收之間的不同,還有在這些地區可以獲得多少利潤。基金只能用於無經濟地區的計畫。


Cost Models for Maintaining Universal Service 維持既有普及服務的成本模式


此一補貼與上述不同,維持現有服務的困難在於服務規模大且分歧,資金需嵌入現有服務的花費當中。這項補貼方式通常用在工業國家,且有詳細的成本模式,包含了設置成本和例行成本。國際間最好的計算供應既有服務所需的普及服務基金的方法是the long run incremental costing(LRIC)。這個模式包括一系列的選擇,有關如何分派金額到所要建置的網路。這些選擇是由專家所建議的,但並非就是白紙黑字一成不變,需要依據不同地理環境而改變。因此,基金的設置到頭來還是依據管理的判斷而定。


Competitive Bidding to Implement Universality Projects 實行普及服務計畫的競價制度


即使是最好的普及服務管理者所知道的資訊,也仍舊比不上電信營運業者所擁有的實際成本與受惠於履行普及服務的好處。因此在決定最後補貼金額時,競價方式比成本模式要來得更好。競價制度比較實用,在一個既有業者已經提供普及服務的地方比較不會使用到這個方法,此方法通常適用用補貼新的服務上,但此方法也是可以用在決定維持既有服務的補貼金額上。例如,拍賣可以用來決定當既有業者在特定地區虧本時,是否要對此一服務升級或維持既有服務。假如有另外一個具財力也具技術的營運者以較低的補助出價時,既有業者的補貼將會被限制在這個較低的總額。假如既有業者不滿意時,可以和替代的營運者協商由其接管電信網路的營運。既有業者可以出售網路設施給另外一個營運者,之後並需要升級以符合普及服務的目標。


在智利與秘魯的個案中,執照競價授予競爭者以低補貼的方式提供服務。因此,在這些國家中,執照甚至不包含任何補助,這意味著獲得執照者根本就不需要補貼。因此,國家根本不需要決定到底需要多花少資金在普及服務基金上,也不需要用到任何的財務模式來決定,因為得標者本身就可以運用自己的模式來決定。


Intangible Benefits 無形的效益


競價過程的另外一項好處就是可以將普及服務基金的價值轉換成無形的效益,這意味著沒有考慮在US或UA成本或盈餘模式當中的無形的效益。理論上,一個競爭者欲提供US或UA服務時,就必需將無形的效益計算在服務一個新地區所需要的補貼當中。無形的效益越大,一個競爭者所需要的補貼就越低。智力和秘魯的競價制度就是如此。在智利1995-1999年期間,平均獲得最大補貼大概是50%,而秘魯在近兩年,平均時25%。這些以市場為基礎的競爭讓營運者已經準備好可以成為一個UA的提供者。


若缺乏競爭的拍賣,補貼的評估就需要包括無形的效益所帶來的價值。英國在這方面就做得不錯。1997年英國電訊管理部門(Oftel,Office of Telecommunication)裁定這樣的效益抵銷任何包括BT提供的普及服務的成本。因此,BT並沒有從任何營運者或政府方面獲得任何補助以補貼它的USO。


APPENDIX:UNIVERSALITY CASE STUDIES


1.CHILE 智利


智利擴展普及服務至低收入及鄉村區域的模式,是利用以市場基礎為主的機制,成功的實行一個普及接取政策。


1.1Universal Access Policy


智利的電信部門是拉丁美洲第一個私有化且開放競爭的國家。市場開放競爭政策成功在於降低電信價格而增加電信使用密度(teledensity)。但仍有許多低收入及鄉村地區並未獲得服務,也就是市場失靈(market failure)。智利政府透過公用資金提供低收入及鄉村地區公用電話接取服務。

智利政策的主要目標是提供區域接取(例如:普及接取),而非個人接取(普及服務)。透過一次的援助建置公用電話,而非不間斷的資助。


1.2Legislation


1994年三月,電信法設立電信發展資金,稱為FDT(Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones)。FDT是提供政府資金給予私人經營者,協助建置低收入或鄉村地區的公用電話服務。這些私人經營業者是透過競爭拍賣的過程所選出。


1.3FDT Project Selection Process

1994年12月,執行FDT的規章正式通過。此規章設立運作及管理FDT的條例。以下是選擇FDT資助者的主要程序:

‧觀注於公眾電話服務 ‧宣傳 ‧申請過程 ‧FDT計畫的發展 ‧財政評估 ‧計劃的選擇 ‧拍賣競爭過程 ‧成功得標者的選擇 ‧特許權 ‧執行


1.4Results of the Bidding Process(見表6-7)

表6-7摘要1999年FDT競價過程的結果,證實投標者之間的競爭顯著的減少實際補助的費用。


1.5Regional Funding Differences(見圖6-6)

智利被分成12個地區,再加上首都。範圍從區域Ⅰ至區域Ⅻ是從智利北部至智利南部的區域劃分,Ⅳ至Ⅹ是人口較密集的區域。圖6-6提供1995-98年區域分析的結果:

‧人口密集的地方獲得較多的補貼。 ‧遠離中心的地方平均補貼高於中心區域。 ‧提供偏遠區域服務的成本較高。


1.6Access to the Internet

智利總統於1999年11月提出修改FDT,使FDT用於網路的接取以及新資訊傳播科技的改進。



2.PERU 秘魯

2.1Universal Access Policy

其政策重點在於,獨占業者私有化之後,須平衡費率以及五年內消除服務與服務之間的交叉補貼。

祕魯政府設立普及服務資金,援助鄉村地區公用接取的電話服務。򢼃

2.2Legislation

祕魯電信產業管制的新架構於1993及1994年祕魯的電信法修正後確立。修正後的重點在於推動電信私有化以且授權於主要的私有電信業者。

此外,創立OSIPTEL為新的管理部門。也設立普及接取電信資金FITEL,由OSIPTELE管理。自1994年中開始,OSIPTEL以電信部門營收的1%作為FITEL的資金。

2.3Sector Policy

祕魯完全競爭指導方針(Full Competition Guidelines)於1998年八月頒布。

此指導方針重新強調鄉村的電信。雖然私有化的既有業者於私有化後有rollout的責任,但是祕魯許多鄉村地區仍然沒有電信服務。

在1998年的方針中,政府設立目標於2003年之前將服務擴展至5千個尚未有服務的區域中。

2.4Regulation

為了實行普及接取政策,政府於1998年設立FITEL規章。FITEL規章創立可獲得服務的區域標準,這些區域包括:

‧鄉村地區(400-3000位居民)

‧首都

‧高社交區域(由政府定義)

既有經營者被排除在FITEL基金援助rollout責任之外。規章也規定FITEL不提供用戶直接的補貼也不提供資金給已經擁有電訊服務的區域。

FITEL建立符合資助資格的企畫,在這之前先由負責電信部門的內閣同意。

OSIPTEL準備投標的文件協助公開的競標程序,選出經營者實行這個企劃。

OSIPTEL在進行招標時不限定技術手段,但規定最高資費限價,電信運營商計算成本進行競標,成本最低者中標。

2.5Project Results

FITEL的計畫始於1998年5月授予的Northern Frontier pilot project。這個計畫是嘗試性的案例,用於證明這個計畫的設計。這個計畫包括四個省份213個區域,一共有59000個居民。這個計劃在每個區域建置新的公用電話。

此計劃的最多補助約4百萬美金。經過競標過程,只有1.66百萬美金獲得得以用於指派的區域。41%的資助率。得標者須在1999年12月建置所有的公用電話。得標者使用VSAT技術執行這個計畫。

2.6Bidding Procedure(見表6-8,Box6-3)

OSIPTEL的目標是在三個計畫中提供最低的補助。因此,OSIPTEL接納競標過程設計為獲得可能的規模經濟。(例如,如果單一經營者能服務2-3個計畫的成本低於一個計畫,則能支付最低的補助)



3.EUROPEAN COMMISSION 歐洲委員會

European Commission宣佈會員國可以隨意選擇以下三種普及服務,其決定須根據委員會規定的成本方法。

‧普及服務資金是不需要的

‧普及服務的義務對於指派的業者來說是不公平的負擔;國家可以選擇直接或間接的援助;

‧普及服務的義務被視為是指派業者的不公平負擔,因此一個確切的普及服務資金籌措激化是必須的。在這個情況下,國家的計畫須遵守歐體法則。


3.1 Scope of Universal Service

European Commission定義普及服務是在於互連指令(Interconnection Directive)

‧透過固定接取的語音電話服務,也可允許傳真以及數據機運作;

‧經營者援助;

‧緊急以及直接諮詢服務(包括用戶號碼簿的提供);

‧公用電話的提供。


3.2 Costing Method

互連指令(Interconnection Directive)指出,普及服務制度須依據普及服務義務(USO)的淨成本(Net Cost)。網路成本需由會員國的NRA審核。

依據指令,普及服務的成本原則上需根據長期平均增加成本(LRAIC)計算。只有在USO的淨成本(Net Cost)呈現對於經營者為負擔時,普及服務基金機制須由NRA證明。


3.3 USO Funding Mechanisms

歐盟的互連指令(Interconnection Directive)規定國家的普及服務制度需採取以下的形式: 𦥅 ‧普及服務基金設立於國家階層,

‧附加費的機制由經營者直接收取,經營者也有提供服務的責任;

‧綜合兩種機制。

‧普及服務基金(USF ─ Universal Service Fund):

「普及服務基金」的經費是從各電訊經營者以及服務提供者收取。經營者有資格獲得「普及服務基金」的支付。「普及服務基金」須由獨立於政黨利益者掌管。NRA負責核對USO的淨成本(Net Cost)。

‧附加費(Supplementary Charges)

普及服務的附加費可能添加於互連費,以彌補USO的淨成本(Net Cost)。附加費須和互連費用有所區別。NRA需確立這樣的捐助:

→用於透明化、無差別待遇及比例原則;

→在經營者的商業活動之間沒有利益的牴觸,其角色在於從競爭者收取附加費。


互連指令(Interconnection Directive)提及,只有提供公眾電信網路或是公眾語音電話服務組織,可能需要捐助USF或是支付附加費。

3.4 Current Status of USO in the European Union

1998年2月,European Commission完成EU電訊普及服務的第一次監督報告(First Monitoring Report)。報告指出,在此階段計畫一個USO的擴展範圍是過於倉促了。European Commission報告,在會員國普及服務的提供,並不顯現出對於經營者的過度負擔。


﹝補充﹞

歐體單一市場內電信產業已於一九九八年一月一日之前達成全面自由化之目標,同時相關之電信規範亦已陸續和諧化,在逐步邁向全面開放及競爭之產業環境過程中,自一九九三年起,歐體執行委員會(the EC Commission,以下簡稱執委會)即特別注意普及服務制度之建立並一再強調其重要性,執委會認為自由化帶來之多元化及低價位服務,應建立普及服務之制度,尤其應促進非重要地區經濟及社會之發展,各國之規範應確保對特殊需求或偏遠地區之用戶提供普及服務,其中之重要原則包括普及性(Universality)、平等性 (Equality)以及繼續性(Continuity)。

至FITEL於普及服務之財務機制除了交叉補貼(亦即電信事業內部不同業務間會計之移轉)之外,亦可藉由接取費用之收取,由未負有普及服務義務之業者付予負有普及服務業者費用,以分攤普及服務之成本。 一九九四年「電信基礎建設及有線電視網路自由化綠皮書」中特別強調,針對未來之電信環境,有三項關鍵議題:

■普及服務制度應如何建立及發展、應如何籌措資金?

■網路互連及交互運作應如何架構?

■電信網路及服務之執照應如何授與?張數及條件應如何決定?


就普及服務資金之籌措,綠皮書認為有二項模式係可採行的,包括隨網路互連費用收取接取費用補貼提供普及服務之電信事業經營者。其次是以獨立普及服務基金營運管理,由競爭之電信事業經營者繳交。

一九九六年「競爭指令」中,執委會表示關於普及服務應分擔淨成本(Net Cost),不問其是由附加之收費或普及服務基金支應者,應僅適用於公眾電信網路業者,且應以客觀、無差別待遇之標準及比例原則處理。

歐體理事會(the EC Council)一九九七年「網路互連指令」在序言中表示普及服務應配合科技之先進技術、市場之發展及使用者之需求,而所謂普及服務則定義為:不同地理區域之使用者均得以可負擔之價格享有特定品質服務之最低限度組合,而由於普及服務係對電信事業經營者之不公平負擔,因此應建立一項由公眾電信網路經營者及(或)公眾語音電話服務提供者分擔普及服務義務淨成本之機制,分擔之原則為透明化、無差別待遇及比例原則,分擔方式可由獨立之基金或附加於網路互連費用收取之費用因應。

有鑑於歐體內電信產業全面自由化即將於一九九八年一月一日前實現,有關服務之基本需求係以可負擔之價格提供固定位置之使用者利用固接式公眾電話網路之服務,一九九八年「語音電話及普及服務指令」之目的即在統合針對固接式公眾電話服務之良好品質及普及服務義務,各會員國應確保領土內之各區域之使用者均得以可負擔之價格享受本指令所指之電信服務,資費尤應特別考慮偏遠地區之使用者,弱勢團體老人、殘障或有特殊需要者,並應遵循透明化、無差別待遇之原則,各會員國得設立基金以分擔普及服務之財務;公共付費電話之普及率應符合實際需要,且應得免費撥接歐體之緊急電話「112」及各會員國之緊急電話;對於殘障或有特殊需要使用者應特別注意其需求。

歐體在單一市場電信自由化及法規統合逐步實現之際,一再強調普及服務之重要性,除規範普及服務之定義及義務之外,並詳細說明所謂普及服務之內涵及範圍以供給各會員國審慎落實於內國法,至於提供普及服務之淨成本並未限制以何種方式分攤,可以收取附加費用或以普及服務基金支應。


4.UNITED KINGDOM英國

4.1 Background 1994年12月,Oftel建立一個諮詢的報告,檢視英國電訊管制架構的發展。 此報告檢視互連制度以及提供英國普及服務基金的ADCs。ADCs是互連經營者支付給BT所提供的接取服務。此報告提出關於ADCs的選擇,包括去除ADCs或是以其他普及服務基金機制取代之。

1995年7月,Oftel決定消除ADCs。Oftel認為ADCs在英國的問題在於:英國普及服務的淨成本(Nets Cost)是根據完全分配(fully-allocated)、歷史成本計算,而非較佳的LRIC方法;此外,ADCs過於複雜且難以管理。

4.2 Benefits of Providing Universal Service(見Box6-4)

‧增進公司聲望 ‧市場以及品牌辨認 ‧接近消費者的電話使用以及需求資料 ‧利益與顧客的生命週期有關 ‧提供經營者一個普遍存在的市場利益,在其慣例服務的領域裡 ‧避免由於無法連接或阻礙用戶而喪失用戶對其的信任。 ‧切斷成本的避免 ‧減少計畫成本

4.3Calculation of Net Cost of USO(見表6-10)

表6-10呈現兩種Oftel發展的淨成本(Nets Cost)以及USO提供者利益的估計。淨成本(Nets Cost)的估計是依據表準成本及營收計算方式,與European Commission的方法一致。不同可能的利益形式,Oftel從以下方式評估其價值:生命週期影響;普遍存在;公司聲望;公用電話亭。


英國之電信自由化始自一九八○年代,並帶動全世界開放電信產業之風潮,當英國電訊公司(BT)民營化並成為公開上市公司時,為確保英國電訊不會停止提供原有之較無獲利甚至虧損之業務而影響國民基本通信權利,在英國電訊之執照中即加入了數項有關普及服務之條件,例如電信服務包括語音電話服務(voice telephony services) 及其他傳達訊息之電信服務 (other telecommunication services consisting in the conveyance of Messages) ,尤其是對鄉村地區電信服務之供應及其例外情形、緊急電話服務、公共電話服務、不當優惠及差別待遇之禁止、價格之控制、對弱勢者之服務供應以及細目資訊提供之要求等等。

至於英國電訊普及服務義務之支出,由於經營執照中僅禁止英國電訊就電信服務與設備供應業務(the Apparatus Supply Business)、電信設備生產業務(the production of telecommunication apparatus) 、陸基式無線行動服務 (the provision in the United Kingdom of Land Mobile Radio Services)或附加服務業務(the Supplemental Services Business)間之交叉補貼,並未禁止其他之交叉補貼,尤其在一九九七年後唯一有可能補助普及服務成本之ADC廢除,因此一向以來大多係由內部交叉補貼分擔。 一九九七年七月,英國電信局OFTEL發佈一份關於「普及電信服務」之聲明,其重要之內容包括:

■普及服務之程度(The Level of Service):OFTEL之立場在於期使每一位國民均得接取基本且可負擔之電話服務,由於新科技不斷發展,普及服務之提供於一九九九年應作一檢視,同時對於普及服務之內涵程度,OFTEL進一步提出一個四年計劃(自一九九七年九月卅日至二○○一年九月二十九日),普及服務所應達到之程度為:與提供語音電話(Voice Telephony)、低速數據及傳真傳輸之固網連結、對低價套裝服務之選擇,以及在全英國提供價格合理之公共電話服務。

■普及服務之成本及收費(The Cost and Funding of Universal Service) ,OFTEL決定暫時不採行普及服務基金之方式,惟可繼續研究並於一九九九年檢討。



5.SPAIN 西班牙

西班牙是EU的會員國之一,也提出關於〝普及服務基金機制〞標準的立法條款。但是,西班牙的基金機制尚未實際運作。

5.1Legislation

西班牙的一般電信法則(General Telecommunication Law) 於西班牙的電信部門實行一個廣泛的立法架構修訂。主要的目標是促進電信產業的自由化。此法的TitleⅢ 創立一個管制以及普及服務資助的合法架構。

TitleⅢ 提出,提供電信服務的經營者以及電信網路的經營者皆須獲得執照, 且有公眾服務的責任。主要有三個公眾服務的責任:UTS(Universal Telecommunications Service);必須提供的電信服務(包括用戶電傳電報、數據專線);以及其他公眾服務責任。


UTS須包含以下的要素: ‧所有的人民皆可連接公用固定網路以及接取固定公用電話服務; ‧電話用戶有獲得免費號碼簿以及印製、更新號碼簿的權利; ‧充足公用電話的供應; ‧肢體殘障或是有特別社會需求的用戶,可以在相同的條件下接取固定電話服務。


5.2Regulation


1998年7月,條例贊同實行法則的TitleⅢ。此條例定義UTS中的更多細節,也制定UTS的品質、科技的說明以及設立決定UTS負擔力的架構。


1999年6月3日,CMT提出解決三個國家市場(固網、數據專線、行動通訊)主要經營者的指派。前兩個市場CMT指派Telefonica為優勢者。第三個市場CMT指派Telefonica Movil及Airtel為主要經營者。→ 為了確立USO(Universal Service Obligation,USO)。


6.CEE AND CIS COUNTRIES

在CEE(Central and Eastern Europe,中歐及東歐)及CIS(Confederation of Independent States)地國家最常使用以下的普及服務資金機制:USO的服務與服務之間的交叉補貼(inter-service cross-subsidization);服務表現以及Rollout Obligations。

6.1Introduction

這些區域的國家,其經濟及電信發展的層級有顯著的不同。直到過去十年, 這些國家電信還是州獨占,現在有些國家已經私有化,有些還沒。有些已經開放電信市場競爭,有些國家還緊閉市場大門。而EU的政策及實踐已經逐漸成為這個區域電信政策的發展模式。

6.2CEE Countries-EU Accession Tier 1 Countries 捷克共和國、匈牙利、愛沙尼亞、波瀾以及斯洛伐尼亞共和國,屬於EU第一層級的國家(經濟及政策發展相似)。

這些國家以內部交叉補貼方式推動普及服務,私有話的既有業者有Rollout Obligations促進普及服務。

6.3CEE Countries-EU Accession Tier 2 Countries

保加利亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞以及斯洛伐克,屬於EU第二層級的國家。

如同第一層級的國家,這些國家也是以內部交叉補貼方式推動普及服務,私有化既有業者有Rollout Obligations促進普及服務。有些第二層級的國家開始定義較明確的普及服務體制,例如保加利亞。電信產業政策納入與EU一致的普及服務原則。

6.4CEE Countries-Non EU Accession Countries

阿爾巴尼亞、波士尼亞、克羅埃西亞、馬其頓以及土耳其尚未簽署加入EU的文件,但已經計劃加入。

土耳其在WTO同意基本電信之下,準備私有化國家的經營者。其他國家由於戰爭及動亂,影響電信基礎建設。

6.5CIS Countries

亞美尼亞、亞塞拜然、白俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、薩爾多瓦國、俄羅斯、塔克亞、烏克蘭以及烏茲別克。大致上來說,這些國家都尚未有明確的普及服務和普及接取政策細節上的討論。主要是由既有業者內部交叉補貼方式推動普及服務。私有化的既有業者有Rollout Obligations促進普及服務。


7.CANADA 加拿大


7.1Background

加拿大主要的普及服務計畫於1992年提出,由聯邦電信管制者CRTC創立。CRTC建立捐獻費用(contribution charges),為了提供資金援助區域接取的服務。

1992年CRTC政策的基本闡述認為,長途電話市場新進者將減少垂直整合既有業者的長途電話營收。因此,其假設新進業者將減少經營者接取服務的 資助。

1998年,CRTC修正捐獻制度。無論是既有或是新進的LECs業者,都有資格使用捐獻基金補貼高成本區域接取服務。

CRTC設立獨立管理者,管理來自長途電話經營者的捐獻費用。


7.2Rate Rebalancing

從1992年,CRTC實行稅率重新平衡計畫,提高接取的比率接近成本。(CD 0.05-0.08 → CD 0.006-0.023 per minute)

保護高成本區域的費率平衡。


7.3Cost Classification

加拿大主要的ILECs的範圍可以細分成不同的(電話)交換機。為了更好確認高成本區域,CRTC將交換機劃分成不同傳送帶(bands)。電話服務的成本花費大多在交換機。只有某些高成本傳送帶可獲得資助。

CRTC決定在未來只有在高成本地區的住家服務可獲得補助。

CRTC定義的高成本地區:從地理區域定義,此區域的優勢區域業者提供基礎服務的月成本高於其營收的可負擔價格。


7.4Basic Service Objective(Box 6-5)

‧由數位開關元件(Digital Switch) 提供個體區域服務的音頻撥號(touch-tone dialing),也在區域速度下進行低速資料傳送至網路; ‧改善calling features,包括緊急服務、語音傳送服務以及隱私保護; ‧接取接線生以及號碼簿查閱服務; ‧接取長途電話網絡; ‧現行的區域電話號碼簿的複本。


8.UNITED STATES 美國

8.1 Introduction


由於美國採行州與聯邦兩種管制制度,使得美國的普及服務政策較為複雜。1996年電信法則規定普及服務需由聯邦政府(FCC)以及州共同支持。在聯邦的層及,美國有兩個清楚的資金目標:1) 接續費的支援2)在高成本區域推廣普及服務。

8.2 Access Deficit Charges(ADCs,接續費)


這個方法是由其他電信業者付網路接續費給普及服務提供者,以其提供普及服務後所產生的損失,這個方法的優點在於將普及服務的負擔擴及所有電信業者,而缺點在於接續成本難以計算,可能會導致對其他業者收取過多的接取費用,同時也很難以透明、有效的方式去執行與管理。


美國接續費的收取:

‧LECs向用戶每月收取SLC(Subscriber Lion Charge)。 ‧CCLC(Common Carrier Line Charge)是由LECs收取州與州之間長途電話每分鐘的費用; ‧PICC(Pre-subscribed Interexchange Carrier charge)由LEC的長途電話提供者收取。

8.3 Universal Service Support-Federal


25%的接續費資助高成本區域,用於聯邦的層級。資金主要支持三個聯邦方案:

‧高成本資助(High-Cost Support)提供資金給鄉村業者,援助他們的接續費。

‧區域轉換資助(Local Switching Support)提供LECs 5萬條的線路,為了電信轉換的成本。

‧長期資助(Long Term Support)允許高成本提供者擁有相同的CCLC費率層級。

8.4Universal Service Support-States

75%的普及服務資金用於州的層級。不同的州可允許業者使用不同的機制。大多數的州是採用服務與服務之間的交叉補貼(inter-service cross-subsidization) ,讓ILECs推廣他們的普及服務計畫。但是,現在許多州的管制者推動中央高成本資金(high-cost fund)取代內部的交叉補貼。資金是來自於各州業者的收入(按收入比例繳交)。



9. SOUTH AFRICA 南非

9.1 Background

在南非普及服務是長期目標,普及接取服務是短期目標。1998年USA(Universal Service Agency)建立普及服務的定義、機制以及目標。南非的優勢業者Telkom,於1997年部分私有化(30%的股份買給國外投資者)。

9.2 Network Rollout Obligations

根據執照規定,Telkom需於2002年建置269萬條新線路。其中167萬條需在未受到政府足夠關心的區域。Telkom須轉換125萬條類比線路為數位線路,在同樣的時間並建置12萬條公用電話。其它電信提供者也須提供普及服務及普及接取。

9.3 Universal Service Fund

執照獲取者需付一年的捐款给USF(Universal Service Fund)。USF用於:

‧給予目標優先者(需求者)資助,支付高成本的電信服務; ‧資助經營者建置未受到政府足夠關心區域的網絡,包括Telkom。

USF由SATRA(國家電信管制者)以及USA共同管理。SATRA監控Network Rollout以及服務品質、定價等。USA確立研究及建議的方法,以達成普及服務及服務接取。

9.4 Human Resource Fund

1996年電信法也建立了Human Resource Fund(HRF),由郵政、電信廣播部管理。HRF用於提升電信產業所需求的人力資源。所有的執照獲取者都需支付一年的捐獻給HRF。


10. AUSTRALIA 澳大利亞

10.1 Background and Legislation

普及服務的制度於1999年電信法的第二部份提出。此法條訂定USO(Universal Service Obligation,USO)的規範於普及服務提供者。提供者須使所有人得以平等獲得電話服務及公用服務且可互相接取。

澳大利亞《電信法》對普遍服務義務的規定是:“保證在公平的基礎上,讓澳大利亞全體國民都能合理地得到標準電話服務、付費公用電話服務,以及所規定的傳輸服務”,也即承擔並履行普遍服務義務的電信公司或電信普遍服務提供商必須保證向全體澳大利亞國民提供上述電信服務,甚至還包括ISDN等部分資料業務。由此看來,澳大利亞普遍服務主要包括兩部分內容: 一是普遍服務義務(USO),其主要包括標準電話服務、公用電話服務等;另一方面主要是資料義務(DDSO),主要是64K數位資料傳輸服務。

澳大利亞電信法律規定,澳大利亞電信普及服務提供商包括全國性電信普及服務提供商(Telstra公司目前是惟一的全國性電信普及服務提供商)和區域性電信普及服務提供商(特定服務區內的電信普及服務提供商)兩類。普及服務義務的承擔者的選定程式是:通信、資訊和藝術部的部長通過書面形式宣佈電信普及服務提供商,並可以宣佈兩家或多家通信公司為同一地區的區域性電信普及服務提供商。

10.2 Net Cost of USO


“Net Cost areas”由澳大利亞的管制者ACA決定。普及服務提供者要求賠償這些地理區域的損失,而這些區域通常是鄉村地區。

普及服務成本是由可避免成本(avoidable cost)減去棄置營收(revenue forgone)。可避免成本(avoidable cost)指普及服務提供者未提供普及服務時,可避免或節省之成本。可避免成本採長期觀念,及固定成本與變動成本均可置變動,且避免成本無法移往他用。棄置營收(revenue forgone)指普及服務提供者不提供普及服務時,其營業收入之損失,亦稱機會營收。

10.3 Eligible Revenue 合適收入 10.4 Payment Mechanism 10.5 Recent Developments

在成為電信普及服務提供商的90天內,電信公司必須向部長呈交普及服務計畫草案,供部長審批。部長在做出批准或不予批准之前,可以指令澳大利亞通信管制局(ACA,隸屬於通信、資訊和藝術部)對該計畫草案提出報告或建議,以協助部長做出決定。隨後,部長在政府公報中發佈書面通知,說明批准或不予批准的理由,同時指令那些未獲批准的普及服務運營商在規定期間內重新呈交普及服務計畫草案,且在呈交之前,應邀請公眾人士參與評判。

澳大利亞電信法律規定,澳大利亞每年向電信公司收取的普及服務基金是經ACA評估確定的普及服務淨成本,各電信公司按本公司年度收入占全行業匯總年度收入的比例分攤普及服務淨成本,並以普及服務基金的形式上繳至指定帳戶。因此,重點是對電信公司的收入做出明確界定,1998年頒佈的《電信普遍服務義務(有效收入)規則》,就明確規定了如何計算應繳納普及服務基金的有效收入(Eligible Revenue)。

有效收入=經審計的財務報告中的收入-非電信業務收入+其他電信業務收入-成本電信運營商之前的收入-不再作為電信運營商後的收入-海外業務收入-在澳大利亞向澳大利亞國土以外區域提供服務取得的收入(如轉接收入)-終端設備銷售收入-內容服務(如ICP、廣播電視節目等)-免除普遍服務義務的基站(指廣播電視)-運營商之間的互相支付-其他運營商的有效收入。

此外,澳大利亞1999年電信修訂法(用戶保護與服務標準條款)也特別指出,業務提供商(非基礎設施擁有者)也能提供普及服務業務,並鼓勵多家業務運營商(由ACA授權)在規定的地域提供USO,並獲得相應補貼。值得關注的是,澳大利亞相關立法草案還載有部長的許多自處權(discretion)和管制部門的自處權。這些自處權可能對普及服務業務的性質、普及服務業務成本的確定、Telstra公司承擔普及服務業務的成本比例,以及電信業需要提供的資金量等都會產生重大影響。


11. ASIA亞洲

11.1 Introduction


在亞洲,普及服務通常是以交叉補貼實行。由既有業者、最近私有化的業者、新競爭者或是合資企業的BOT形式提供普及服務。


11.2 Highlights:Selected Countries

‧日本:根據1997年電信法,日本最大的電信公司NTT,需負責提供公平、穩固的全國電話服務。儘管普及服務在日本沒有明確的定義,但透過地理區域平均的接取及當地電話服務,實際執行普及服務的目標。在高成本(high-cost)區域,從居住密集高的接取費進行交叉補貼(內部服務的交叉補貼,Intra-service cross-subsidization);低成本的區域,透過長途電話費用交叉補貼(服務與服務之間的交叉補貼,inter-service cross-subsidization)。


‧紐西蘭:當TCNZ私有化後,政府以Kiwi Share條款規定,TCNZ需維持鄉村接取費與都市接取費ㄧ致。


‧香港:以成本為基礎的普及服務體制(透過外部電信服務)。CWHKTC需負責提供PSTN的接取服務。須從其他的執照擁有者收取fair contributions以提供公用電話服務。


11.3 Other Asian Countries


亞洲許多國家都使用內部的交叉補貼已推動普及服務。

‧印度:新業者及既有業者須在特定時間內安裝鄉村的特定線路。但會造成需求高的區域,安裝工程較快,需求低的區域,工程一再延宕。

‧菲律賓:九家國際服務提供者須在三年內建置30萬條區域線路,以維持她們的執照資格。手機業者需在5年內建置40萬條區域線路。提供兩種服務的業者,須在五年內建置70萬條區域線路。

‧泰國和印尼:採用BOT形式。外國策略投資者與當地的投資者(通常包括既有業者)共同經營指派的電信網絡區域。在泰國及印尼,執照及契約同意都要求業者需在特定時間內建置線路。在印尼,新進業者須在特定時間內建置鄉村自治行政區。


參考資料:

陳建文、林心湄。檢視電信自由化下台灣普及服務新制度的推行 http://ccs.nccu.edu.tw/oldccs/con2002/conworks/2B-3.doc


Week12導讀摘要編輯

圖像:Cute-我的皇冠啊.gif(逸仙)導讀文章:

台灣商營電視節目內容管制的演變:結構去管制下的「內容再管制」


壹、1993年後廣電三法的演變

圖像:Addpic01.jpg


  綜論以上修法,可以以下幾個特點:

1、結構鬆綁:

  對於媒體所有權鬆綁、朝向「解除管制」的方向前進。

  最明顯的例子:2003年底為了達成「黨政軍退出廣電媒體」,對廣電三法所做的增修,規定政府與政黨不得投資民營廣電視事業,而原本政府與政黨捐助成立的電視台(例如華視台視)必須在立法後的2年內(2005年底)釋出股份。


2、放寬「有線電視系統業者的壟斷經營及股權限制」:

(1)跨媒體經營解禁:解除原法條對報紙與無線廣播電視兼營有線電視的限制,同時也開放有線電視兼營電信業務。

(2)開放外資:原為不得投資,改為直接投資不得超過20%,直接與間接合計必須低於50%。

(3)刪除一區五家系統業者的上限規定。

(4)訂立有線電視系統業者水平整合的上限。

(5)調整垂直整合規定:原本規定系統業者3分之1以上頻道交給頻導經營者經營,改為系統業者所屬之頻道商供應的頻道數量不得超過系統總頻道數的4分之1。


3、內容規範層面改變

(1)刪除有關節目國語與方言的比例限制,逐年降低方言使用的規定。

(2)規定要求有線電視系統業者「應」轉播無線電視之節目與廣告,並列為基本頻道。

(3)規定「節目分級」

(4)要求業者免費播送客家與原住民語言之頻道

(5)明訂禁止播送候選人參加且由政府出資或製作之節目、廣告與短片


※以上

(1)(5)解除政制力對節目內容的箝制

(2)(3)(4)增加對內容的明文規範

(2)(3)賦予政府指定要求的媒體協力的新權限




貳、1993年後電視節目內容規範的演變

一、無線電視

  比較分析1993年(1982年修正後版本)與2006年(2003年修正後版本)兩個時間點的《廣電法》,分為4個主要規範類型說明:

圖像:Addpic02.jpg


二、有線電視

  《有線電視法》於1993年制定公佈,在此比較分析的是1993年制定的版本與2003年修正後的版本。

圖像:Addpic03.jpg


三、衛星電視

  在廣電三法中,1999年的《衛星廣播電視法》是最晚制定的一部法令,在1999年制定以前,主管機關對節目內容管制是引用《有線法》的相關規定。比較《衛廣法》及相關辦法在1999年與目前的差異,僅在「實質規範」層面經過修正,同時也都是無線電視及有迫電視共同修法的改變。

圖像:Addpic04.jpg



四、綜論

  以下歸納1993年~2006年電視節目內容法規的一些發展方向:

圖像:Addpic05.jpg



參、當前電視節目內容的管制

一、規範內容:跨媒體法令的比較

  目前有關電視節目內容的規範,無線>有線>衛星電視。

圖像:Addpic06.jpg


二、管制者行為:行政處分案件的類型分析

  以節目內容規範最嚴格的無線電視為例,下表為1997年~2005年遭到行院新聞局行政處分的所有案件統計比較。其中關於「節目內容」的類型共有7種。從以下比例可以看出管制者鎖定管制的重心:

圖像:Addpic07.jpg


圖像:Addpicp106.jpg

  接著再從2005年遭行政處分的案件來看,「節目廣告化」與「節目分級/青少年保護」仍是最多數,顯非主管機關在這兩種類型管制的一致性。至於其他的禁止事項,則以理財節目違反證券交易法為最大宗。在形式規範部份,則以衛星電視違反「插播字幕」規定的刊播技術為主。

  綜上所述,管制者近年來的管制重心主要放在「實質規範」中的「不雅內容」(包括「限制特定題材接觸特定閱聽人」及一般禁止項目中的「違反公序良俗」)以及「節目廣告化」的問題。


圖像:Addpicp107.jpg



肆、結論:分析與建議

一、結果分析:試以政治經濟學析論內容管制演變

(一)「結構去管制,內容再管制」之趨勢:

電視產業結構朝向解除管制,節目內容卻沒有,不符合自由主義者強調的「結構管制、內容鬆綁」的建議。

(二)政治力量鬆綁,留下少數必須的內容限制:

鬆綁「事前審查與形式規範」,僅留下對節目內容以保護青少年的「不雅內容」的部份作出限制,並要求業者協力於接近使用權(內容)的部份。

(三)忽略「近用權」:

行政機關管制以「不雅內容」及「節目廣告化」為核心,對於「廣告節目化」及「節目分級」較重視,「近用權」僅「要求業者協力」,難少落實。

(四)不同的電視媒體,節目受規範的程度不同:

無線電視>有線電視>衛星電視


※作者認為:

  電視媒體本身及其節目作為商品以及商品流通的一環,國家在結構面的解除管制,例如所有權與壟斷限制的放寬,對於大型財團的資本積累來說,有其必要性與正面意義。台灣電視產業從1990年代中期以前的「官控商營」,走向私有化的時代,更需要「解除結構管制」來加以配合。

  節目內容的部份,「政治力量」的退出,不但符合台灣的民主成長,更可以進步到新聞專業性上,以販售更多的新聞商品。節目內容的政治鬆綁,符合台灣電視私有化的發展。

  「節目分級」符合市場分眾需求,讓無線或有線電視達到「分眾銷售」的利潤基礎,並可回應社會的普遍期待。 「近用權」的推動使「弱勢團體」也能擁有媒體的使用權,但這並不符合廣告商的利益,美國1987年的解禁風潮中,電視業者大力要求FCC停止適用公平原則。

  美國FCC與歐盟對於「節目廣告化」的管制都有鬆綁的跡象,但我國目前對於置入性行銷或節目廣告化仍採積極管制。


二、政策建議:從傳播權觀點看節目內容之管制

  單純以「政治鬆綁」作為媒體結構與內容管制的最高指導原則,往往可以符合媒體業者的利益,但卻不見得符合社會中所有公民的權利。

  故,美國學界1960年代後期開始有「接近使用權」的概念,要求以「積極新聞自由」保障公民近用媒體的言論權利;認為單就「節制政治力量對媒體干預的作法」並不足以維護公民的權利。

  作者提出以上幾點建議:

(一)加強「近用權」的規範與執行:

  聯合國教科文組織的報告指出,廣電內容管制政策的部份,除了對兒童青少年的保護之外,同時也應該包含近用權的部份:包括答覆權(right to reply)、公平原則、確保新聞正確公正、防止歧視、禁止種族仇恨言論等。

  從台灣近來的因為污名化包括原住民、移入勞工與配偶、以及身心障礙者等弱勢團體而屢受抨擊的現象來觀察,媒體內容並未讓真正讓弱勢者發聲,管制者的執行仍有日的空間。不過,NCC於2006年4月頒佈對身心障礙者污名處罰辦法,是一進展。

(二)節目分級等不雅內容管制,引入公民參與及定時檢討:

  對於不雅內容的認定,較佳的方式是透過公民參與的過程,定出符合「當時社區標準」的原則,並且定期檢討,隨時調整原則以符合社會發展。不過,McQuail指出,由社會各種利益團體參與的媒體內容監督制度,可能代表的是「強勢」的意識形態觀點,這樣又會產生壓迫到「另類」觀點的可能。故,要發展一個弱勢團體的意見與權利能確保的制度是非常重要的。

(三)結構規範與內容管制的搭配:

  管制者應透過「結構」的規範與調節,來使電視節目「內容」更符合法律目標。像是規範「近用權」就不該僅止於內容的管制,應該同時進行「結構上」保障弱勢團體所有權的作法,使「結構」與「內容」管制並進,更有效率地達到政策目標。

  在節目內容管制上,另一方面相當程度依賴專業工作者的自律來達成。故,新聞專業工作者的自主性變成重要的課題,因此必須加強與健全工會組織侑相關勞動法令的保護,來滿足專業自主的需要。



。。。。。week12 end here圖像:ZZZ.gif。。。。。

Week13導讀摘要編輯

(紫茵)導讀文章:Supranational Regulation :television and the European Union


1997年,歐盟執委會為因應傳播科技的進步以及減少對美國節目進口依賴,決定對於歐洲電視及視聽服務訂定一個「全歐洲」都能適用的管制條款,其目的不外乎是希望能促進歐洲各媒體企業的競爭之外,還能保護歐洲媒體在媒介內容產製上的文化上多樣性。因此,本篇文章會特別針對歐盟執委會對於視聽政策當中的「電視無國界」(Television without Frontiers,TWF)指令、以及跨媒體經營規範、媒體匯流後所需要關注的相關服務做評論,期望透過歐盟執委會在結構(structural)和內容(content)的雙重管制下,維持媒體良性競爭和文化多樣的平衡。

歐盟希望將市場的有效競爭建立在歐洲媒介的核心價值(core values)上

歐盟電視產業規模一直被人認為不利於在全球市場競爭,因為其電視公司規模多屬小且零碎。相對於美國就能利用其本身廣大的市場及通路將所產製的節目賣到他國,賺取更多利潤,這當然也包括將美國的一些戲劇節目往歐洲賣(因為歐洲本身的自製節目數量不足導致需要其他國家節目來填充播出時間)。歐盟為了促進歐洲在電視市場的成長,決定建立去管制自由化(liberalization)及國與國調和(harmonization)的規則,這規則包括電視無國界和媒介集中政策、競爭管制。不過在單一市場整合的時代中,也要同時顧及歐洲以來的傳統核心價值,也就是要注重節目內容的多元性、保持各國在文化上的一致、以及讓大眾擁有多重的選擇。除此之外,還有對於版權的保護、在節目內容製作上要保護兒童等等。 歐盟對於視聽部門支持也展現在經費的付出(例如執行MEDIA I、MEDIAII、 MEDIA Plus的計畫,投入幾億歐元來幫助節目的推廣、節目金融合作與訓練發展等)。在數位匯流時代下,電視、電信、資訊的整合也讓歐盟的規範更注重在民眾的近用上。(譬如數位電視的出現就必須要讓民眾擁有數位機上盒方便觀看)。

公共服務廣播(PSBs)

自由化(liberalizer)以及干涉主義(interventionist)的爭論一直是PSBs的問題所在。歐盟執委會下的某些總署如DGX、DGXIII、DGIV對於PSB要維持公共性還是要加大其自由度都有不同的看法。由於PSBs的發展一直是歐洲的重心,為了解決此問題,執委會則在1997年的阿姆斯特丹協定中提出所謂「公共津貼」(public subsidies)的概念希望能在維持媒體的商業競爭化下,也能同時兼顧公共利益。此政策即是對有PSB的會員國給予一定金額上的補助,但此舉卻也造成商業媒體的不滿,認為有失公平。因此歐盟理事會更限定了對PSB補助的管制,此管制限制當PSB在接受補助後再加上廣告收入的情形下超過PSB節目內容的製作成本時,補助就會停止。

電視無國界指令

1989年,歐盟通過了電視無國界指令,並於1997年再做修訂。內容的修訂包括讓會員國的民眾得以免費的近用與社會價值有關的電視報導內容,像是世界盃足球賽或是奧運賽事。除此之外,為了讓歐洲成為「經濟共同體」,馬斯垂克條約(Maastricht Treaty)中規定所有會員國必須一致、共同配合發展的規定也適用在電視無國界指令上,也就是說,會員國在傳播法令上若與指令有所相牴觸,得以對法令進行修改以配合歐盟發展。所以,電視無國界指令中,便開放會員國之間在媒介內容上的接收與傳遞權利。電視無國界指令中也對以往對媒介內容廣告能佔有的比例也調高上限並且不限國界傳遞,但節目廣告贊助商不得去干涉媒介內容以保護內容完整性。

為了鼓勵並刺激歐盟各會員國其媒介內容的產製,也規定會員國必須在節目播出時間裡騰出百分之十的時間來讓獨立製片產品製作者得以藉由這個平台發表。除了騰出時間外,媒體企業也必須播出一些預算來輔助獨立製片業者。

電視無國界指令當中也有提到對消費者的保護,譬如像是給予答覆權的權利。不過針對指令都中第四條也就是輔助獨立製片業的比例部分,某些學者認為歐盟並無「嚴格」規定會員國必須履行,而是讓會員國自行選擇是否要遵守此規定。面對此種趨勢,學者們認為對於歐洲視聽產品的產製會有影響。

傳播市場匯流下的媒介整合指令

為了確保市場開放,電視無國界指令的目標在於阻止媒體企業的垂直壟斷以便維護市場的競爭,但在訂定的規則當中卻引發了一些爭論--究竟在促進媒介集中之下,媒體規範是要以歐盟所訂的規則為主還是要以尊重各會員國本身法律?有些人認為若過度尊重會員國在地的法律會對歐洲電視的競爭產生障礙。為了解決此爭論,歐盟執委Mario Monti在1996年發表一項草案指令,對於所謂會員國本地的獨佔媒體(monomedia)的經營權比例做了不得超過百分之三十的股權的限制,至於在多媒體(multimedia)經營的部份則限制在不得超過百分之十。此項規定引發了英、德等會員國的不滿,因為他們認為經營股權的限制應由會員國的法律自行訂定,且對於媒體經營範圍的大小,也應該要有經營股權的不同比例限制。在問題不斷之下,歐盟決定在1997年推出歐盟匯流管制的綠皮書,對於規範作更明確的制訂。

1997歐盟匯流管制綠皮書

為了解決在匯流時代(電信、廣播、資訊)下歐洲國家媒體集中所產生的問題,歐盟提出「邁向資訊化社會電信、媒體及資訊科技產業匯流之管制意涵綠皮書」,在綠皮書內容方面,鑑於數位頻道出現會使得公廣節目收視與營利受影響因此允許公廣得以額外增加補助之外的收入,但其收入不得進行交叉補貼業務。 除此之外,綠皮書中也對於過去的相關管制產生質疑,譬如綠皮書中提到過去所制訂的媒體管制障礙對於歐洲媒體經濟發展會產生阻礙,且傳統的管制架構不能有效率地處理市場需求的改變,這些問題會讓歐洲成為「資訊社會」(information society)變的更加困難。至於電視無國界指令中反匯流時代企業垂直整合的問題,綠皮書中也提到這是不可避免情勢,因為只有少數有錢的財團才能進行媒體匯流的動作,因此在匯流時代下,將會出現許多企業合夥結盟的現象產生。

歐洲議會要求媒介集中管制的解決方法

前述歐盟執委會所提出為因應媒介匯流下的媒體集中管制以及綠皮書的相關政策其實都還是模糊不清與問題重重。在失敗的情況下,1999年歐洲議會對此做出回應,要求執委會提出更進一步的相關方案。爾後三年當中,執委會仍無法順利推動此項訴求。直到2002年11月,歐洲議會呼籲執委會正視媒體集中化的議題,並且進行相關以評析新科技、企業整併、企業結盟和合資對歐洲廣電市場的影響。歐洲議會認為如此一來將有助保護媒體多元性和縮短國家間對於媒體集中化的歧見。歐洲議會同時也要求執委會應於2003年底前重新提出一份綠皮書。無論此綠皮書是在歐洲層級的法律架構下執行,或者以「指令」等其他的法律形式進行,都應確保傳播市場的開放和競爭。 然而從歐盟1990年代中後期陸續提出關於媒體集中化的法律建議案的經驗看來,要在執委會各相關總署、歐洲議會、各會員國和媒體業者間取得共識是具有相當的難度。歐盟在媒界整合的管制上力量恐怕還是很薄弱,因此有人便認為與其整合管制效率不彰,不如就對媒體開放自由競爭的部份進行策略管制或許會比較有用。

視聽部門的競爭政策

歐盟執委會底下的競爭總署(Competition Directorate)是管制歐盟電視市場的重要角色,為了促進歐盟會員國在電視市場上的良性互動競爭,競爭總署著重在三個部份:1.對於有PSB的國家津貼補助的範圍作定義2.開放各國對體育競賽轉播權拍賣3.進行對跨媒體以及傳播的整合。

1. 對於有PSB的國家津貼補助的範圍作定義

在這點上,歐盟不會對各會員國的PSB頻道內容作限制,以尊重各國歷史文化為原則,但若要獲得補助,必須將其業務透明化。若PSB被發現其業務不透明時,則應交由其他經營者託管經營。若執委會發現會員國在執行公共服務上有所困難時,則會予以經費上的補助。 因此,雖說會員國在PSB發展上都有機會可以被給予補助,但執委會依然有責任去監督各國PSB有無濫用業務的情況。不過此項對於PSB的補助卻也引起了私人媒體企業的反彈,因為他們認為PSB既能收取補貼又能收取廣告收入,是一件很不公平的事情。但執委會認為,只要PSB廣告收入在合理且不影響一國的媒介競爭下,並無大礙。

2. 開放各國對體育競賽轉播買賣權

執委會競爭總署認為應鼓勵會員國廣播電視公司積極爭取對歐洲體育賽事的轉播權利。而這些運動賽事的轉播通常都是「整體」一起賣出。但競爭總署發現了兩個問題,一個是關於賣方,另一個是買方。在買方方面也就是廣播電視公司,他們發現只有那些具有一定資金的媒體才有機會將運動賽事例如世界盃足球賽整個買下來,對於其他也想要轉播的業者只能受限於資金所苦分不到一杯羹。而在賣方方面,例如像是UEFA(歐洲足球聯盟)在販售賽事轉播權時可能在內部就已經有指定的媒體企業,因此便將權利授予某加廣播電視業者。但此種方式卻抹殺了消費者選擇的電視台的權利,除此之外,對於其他的媒體工具如手機、網路的授權就忽略掉。因此競爭總署便希望一些強勢買方在競標的金額上能有所限制,在賣方上,則希望能多考慮對於其他媒體通路的授權。

3. 企業合併

匯流時代的到來,媒體的市場已逐漸變成大吃小的狀態,異業結盟不斷,只是為了創造出一個更強大、更完整的媒體帝國。但這卻產生了一個危機,也就是當某個媒體企業因為匯流而變的很強大時,就會造成市場傾斜,甚至形成壟斷,這對於整個市場生態甚至是消費者的選擇性來說,都是一大傷害。有鑑於此,競爭總署便想要儘量解決此種問題,便開始對會員國的傳播市場進行調查。以德國的例子來說,競爭總署在1994和1998年間介入德國付費電視的市場,鎖定兩家商業電視經營者Kirch group和Bertelsmann,他們想要與德意志電信合作,企圖打造一個壟斷市場,也就是他們企圖支配節目內容以及節目供應的權利,此種行為便遭到歐盟的制止。

結論

歐盟的電視市場在過去由於呈現太過分裂現象,因此歐盟才想要透過一些政策指令來進行歐盟會員國在單一市場架構下的媒體整合與擴張,此舉不僅是想要讓歐洲內部市場流通,另外一方面也希望透過電視市場的流通能進一步與全球媒體市場抗衡。但在制定過程中卻不是很順利,譬如歐盟電視無國界指令與各會員國法律間的調和不易,而此問題並不利於媒體服務擴張也不利於新業者進入。法律上的爭議也在數位匯流的時代下導致媒體企業整併的結果,但歐洲議會對此發展並不滿意並要求執委會做指令上的修正,但執委會顯然不想有所改變,而是傾向將難題丟給競爭總署來做決定。因此,競爭總署擔負起歐盟媒體整合的任務。 歐盟在電視市場的政策目的不外乎一方面是希望促進競爭整合,一方面也希望媒體內容對社會、對文化能有所助益。而歐盟除了針對歐盟電視產業作政策制定外,也打算進一步制定對閱聽人收視方面的相關規範,以達成政策的一貫性。

延伸閱讀: 馮建三(2000):〈國家主權與廣電管制:一個動態觀點,從歐洲聯盟「電視無疆界」十年史談起〉,《傳播與文化》,8:317-338。

從英美傳播管制經驗思考台灣NCC的制度與使命

壹、 前言

本文嘗試以美國FCC及英國新整併完成的通訊傳播管理機構Ofcom為比較對象,從法源依據、組織架構、經費來源等各方面進行對照,並針對其施政理念,及在市場規範、公民媒體近用(少數、弱勢、身體障礙)、兒童青少年保護、消費者申訴制度、以及管制資訊透明度等各方面進行探討,希望能對新上路的NCC之理論與實務建構提供攻錯之效。

貳、 NCC師法FCC有跡可尋

表1 FCC、Ofcom、NCC的法源及組織架構基本對照

圖像:未命名1.JPG

表2 NCC與FCC執掌比較表

圖像:未命名3.JPG

由上表可見NCC組織設計的功能執掌,基本上都包含在FCC的職掌中,而FCC的職掌似乎還要再寬一些。決策層次上NCC不比FCC低(尤其如果囊括頻譜指配權之後),但從NCC目前仍在努力切割與交通部、新聞局的職掌範圍,未來要能順利獨立行使職權,有待前管制機關的大量協商。

參、 英國的傳播管制機關Ofcom

英國管理電視媒體,從公民價值的角度來規範,一開始便立法設立公共媒體(BBC),這種將無線電波視為重要公共財,而不願放任私營企業管理的態度,被學者稱為家長制(paternal),相較於美國式的商營制(commercial),公部門介入的深度與廣度都大。但與台灣過去相同,過去的英國管理單位也不一致,其分散情形更嚴重。從組織設計及權力來源看來,Ofcom屬內閣之下,位階比NCC或FCC都低。

肆、 英美傳播管理制度的幾個重要面向

一、 英國Ofcom

(一) 核心價值及管制原則

˙Ofcom的功能為增進與傳播事務有關的市民福祉,以及透過促進市場競爭增進消費者福祉。落實在具體作法上,其使命包括:促進電波最大運用、確保傳輸設備普及全英國、確保高品質廣播電視服務普及、維持傳播內容多元、保護閱聽人免於不當內容的侵犯與傷害、以及保護閱聽人免於不公平或隱私被侵害等六大任務。 ˙2003傳播法案中,同時提出「公民」與「消費者」兩種服務的概念。「公民—消費者」的利益與產業的利益不一定互斥,但若出現衝突,產業利益似乎不具有優先性。 ˙關於設定的七大管理原則的解讀:國家的管制與介入是必要的,但必須在判斷有需要時,依照法律授權、以最低社會成本,通過公開透明、並經過風險評估的方式執行管制。

(二) 市場規範

˙管制是為了鼓勵競爭、鼓勵競爭是為了促進「公民—消費者」利益。強調介入市場為非常狀態,但也同時強調介入市場的合法性與正當性。但近年來英國已逐漸對商業媒體放鬆管制,形成公共媒體與商業媒體雙元發展的模式,目前英國境內媒體生態梅鐸的天空衛視有後來居上的趨勢,但見諸法律或公共領域論述的,仍是將公民普遍共同利益置於特定產業利益之上。

(三) 消費者保護申訴制度

˙Ofcom設有消費者委員會,使消費者有管道(透過網路、電話等)能直接表達意見、申訴或抱怨,相形之下業者若要提出對市場公平性的申訴,必須遵循另外較複雜的管道。透過功能健全的抱怨申訴管道,管制機構透過全體「公民—消費者」來監督媒體作為,媒介必須確保其節目內容符合一般法律與製播規則。否則Ofcom的內容裁罰委員會將根據閱聽人的抱怨或其他消息來源進行調查,若查證實屬有違規,則將進行裁罰,並將決議結果公開上網。 ˙另外Ofcom提供一支二十四小時申訴電話,若觀眾認為受到媒體大量報導之侵害,便能及時播打,將轉接相關媒體,但是否停止相關報導,由該組織自行決定。這對於台灣目前許多新聞疏於查證,或違反人權、隱私,受損害卻往往求助無門的現況似乎頗具參考價值。

(四) 資訊透明度

˙資訊透明度攸關傳播管制機構的施政正當性,Ofcom的所有相關會議議程都上網公告,雖然討論過程不公開,但及決策結果都會陸續揭示在網站。

(五) 兒少保護

˙英國社會對於兒少在傳媒使用上應受保護共識極高。Ofcom的研究報告顯示目前所實行的無線電是節目分級制度仍對保護兒童人格養成十分有效,但目前即使是普遍級的節目內容仍存在許多鼓勵反社會行為和過於直接的性情節。

(六) 媒體近用性

˙媒介經營者的節目內容必須不能讓少數族裔公民感覺被排除在外。此外Ofcom也設置。年長及身障者諮詢委員會,對於身障者的媒體使用現況和需求進行調查與瞭解。

二、 美國FCC

(一) 核心價值及管制原則

˙美國國會1996年通過新版的通訊傳播法案,其主要精神為「讓任何人都能進入傳播產業」,以及「讓任何通訊傳播業者都必須在任何通訊傳播相關市場中面對任何其他業者的競爭。」不同於Ofcom將業者與「公民—消費者」分開處理的概念與邏輯,FCC是要「與產業合作來服務公眾利益」。

(二) 市場規範

˙根據1996年的通訊傳播法精神,所有對市場自由競爭有害的障礙必須移除。

(三) 消費者保護申訴制度

˙FCC轄下設「消費者與政府事務局」(CGB),專責監理各項傳播事業的消費者抱怨與要求,其受理抱怨有一定之程序。 ˙如同所有民主國家傳播管制機構所面臨的兩難,社會大眾一方面希望FCC透過其執照發放機制淘汰表現不良的媒體,但另一方面又對國家介入所可能導致的媒體內容檢查抱持疑慮。依照通訊傳播法及美國第依憲法修正案,FCC不能干涉媒體對新聞報導內容的選擇及相關評論,不過對於粗俗不雅的語言或畫面依法是可以禁止的。FCC對於明顯錯誤的資訊亦可以施以撤照處分。但行政機關的裁處經常以法院的判決為依據。 ˙FCC對消費者所提供的各項保護措施多半屬於商業競爭所產生惡質現象的救濟。

(四) 資訊透明度

˙FCC網站揭露的訊息仍相當充分,但不及Ofcom。FCC還負責「1966年資訊自由法」,及「1996年電訊資訊自由法修正案」的落實,該些法案規定美國公民有權利獲得政府機構施政相關訊息。

(五) 兒少保護

˙FCC在兒童保護的措施以V-Chip為主軸。2000年開始美國境內所販售的電視機都必須加裝這個能分級過濾電視節目裝置,並由父母親自行決定家中電視節目的播放等級,舊的電視則可以加裝機上盒的方式使用這項新科技。

(六) 媒體近用性

˙FCC在CGB之下設有「身障權辦公室」,總理與身障傳播有關的各項事務。對於居住偏遠地區的人民,FCC也有責任確保其對基本通訊傳播設施的近用權,並鼓勵業者在偏遠地區提供通訊傳播服務,對於境內少數民族印地安族群,FCC也有特別的媒體近用政策。

伍、Ofcom與FCC所提供NCC的借鏡

(一) 程序的透明與正當性

˙管制的正當性除了權力來源的合法,還必須講求程序正當。在這方面英國Ofcom對於管制原則及過程的透明化值得效法,其設置基本上就降低了管理機制本身的複雜性,公開揭示各項管制原則的作法,又增加了管制的透明度。美國FCC則強調盡量開放市場為其規範原則,近年來,面對媒體集團購併日烈,消費者團體抗議聲浪不斷,其一向強調的消費者申訴機制亦發揮強大反映輿情功能。反觀台灣情形,並未明文規定,但NCC未來仍能運用類似制訂「管制原則」的方式,確立進一步的管制風格。

(二)尊重消費者、強調多元、維護弱勢、保護兒少

˙「保障消費者及尊重弱勢權益,促進多元文化均衡發展」明載於NCC組織法第一條,但NCC從2006年上路一來,其消費者申訴制度尚未建立。上述英國Ofcom受理消費者申訴成案後,多次採取相當嚴厲手段要求媒體改善,或美國NCC以龐大消費者服務受理數量令人印象深刻,都是NCC可予參酌的對象,台灣仍有很大的努力空間。 ˙對於境內偏遠地區或少數族群的通訊傳播近用權,國家過去在文化多元性與身障傳播上有努力。NCC在新法中被要求繼續推展相關任務,未來可參照英、美先例,深入思考關於台灣作為一個文化日益多元的社會,並設法將之植入管制之中。 ˙在兒童及青少年收視權益方面,台灣過去的規範成就並不多,即使有相關內涵規範並未界定清楚。

(三)開放市場帶來的活力與弊病

˙NCC的立法精神將美國式的「市場公平有效競爭」,與較英國式的「保障消費者、尊重弱勢、促進多元文化均衡發展」共冶一爐。 ˙英國將媒體管理放在文化、及公民權的架構下思考,強調媒體管理除牽涉經濟行為市場面向中的消費者權益,含牽涉做為民主社會公民的媒體近用權等。台灣過去的立法設計,每遇產業利益與公民利益相衝突時,主管機關往往陷入兩難,即使在面對利益團體時還保有一定抗壓性,但消極不做為的結果也常讓管制陷入兩難。故當不同利益出現衝突時,管制機關必須有優先順位的思考。 ˙無論是FCC、Ofcom、或NCC未來所依循得大方向都已將促進市場競爭視為保障媒體多元化重要手段,並且都以明文規定法律當中。但仰賴市場競爭所創造的外部多元往往受到市場失靈的挑戰。FCC對此相對缺乏明確手段,以導致目前美國的廣電媒體集中化到達另維護民主價值者深感憂慮的地步。反觀台灣,未來如何透過有效競爭的管制理念,避免美國前車之鑑,是NCC需未雨綢繆的問題。

陸、結語

˙NCC「95年度施政計畫」的四大內容,第一點強調透過數位匯流趨勢讓市場競爭,第二點強調揭櫫最小管制成本原則,第三點將國民及消費者權益並列,第四點則回應多元文化及保障弱勢的道德呼籲。相較於FCC對開放市場的吾道一以貫之,NCC在初步揭露的管制論述上次更接近Ofcom的管制哲學。未來如何在實務面上做到施傳播管制透明化,經由程序正當性的建立來鞏固其管制合法性,則是NCC下一步所要面對的課題。



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當媒體遇到公民-超越市場機制與政府管制

一、引論

媒體社會責任關注的與日俱增,不僅僅是來自於學界在此一議題上的關注,更是來自於市場環境結構性的變遷。西歐近二十年來的雙元媒體系統,促成了公共媒體的營運伴隨著商業媒體的競爭,但近來日益白熱化的競爭,無論是營利或者非營利的媒體,都必須以更為商業化的手法來營運媒體。原來公共媒體和商業媒體有著各自關注的內容類型,但高度的市場競爭與商業化也使得內容類型越來越混淆(例如:資訊娛樂節目、類戲劇、實境節目….等)。在這樣的發展態勢下,廣播媒體亦踵承於印刷媒體向來服贋於市場法則的腳步前進,但印刷媒體數十年來具有公共知識分子情懷的傳統行規,例如為編輯的獨立自主和文化反思保留不被干涉的空間,亦讓渡給現代的「企業家精神」和強調所謂的「股東利益」,純然以商業經營的角度看待媒體的營運。學界觀察者指出,這樣的社會變遷也使得市場導向的擔責機制有所不足。

這樣的結果也造成了近幾十年來公民和媒體間的關係越來越弱,我們應該重新將公民帶回媒體與媒體政策的討論,省思如何強化媒體和公民間的關係。荷蘭向來有著市民積極參與媒體監督的傳統,因而我們以荷蘭的案例作為評估媒介擔責系統的起點,並同時觀察一些歐美國家的「最佳實踐」。除了理解其歷史發展與實踐現況之外,我們將同時檢視當前傳播學界對於媒體社會責任的反思,以及政策與管理學界對於「什麼是好的公司治理」的看法。

二、平面與廣播媒體政策的變遷-從自由論到責任論

‧平面媒體政策

報紙新聞的管理政策濫觴於二戰之後,美國的霍金斯委員會倡議「社會責任論」。

霍金斯委員會聲稱媒體必需秉持著真實、正確、誠實、客觀以及簡潔等原則進行報導。委員會的結論不僅僅是將新聞視為一種商品,同時也是一種「公共信託」, 在歐美地區激起相當的共鳴,形成一套和政治經濟力量相互抗衡的對立論述,儘管委員會提出這樣的理念之前,歐洲地區也已經陸續引進了新聞記者倫理信條。

在戰後的荷蘭,「新聞淨化」的措施成為第一項具體化的媒體社會責任相關政策,這樣的政策被視為必要乃由於二戰時的佔據勢力(德國)使得新聞媒體鮮少扮演勇敢的角色,在六O和七O年代間,荷蘭的併購潮引起媒體圈內外強烈的焦慮感,激起了新聞政策的呼聲。出版者與新聞記者需要額外的支持措施,政府也被迫扭轉其低度介入的新聞政策(在此之前僅有「新聞淨化」政策),這樣的焦慮帶來最顯著的政治性結果即是1974年荷蘭新聞基金的設立,基金的財務基礎來自於公共廣電廣告收益,其對於報業日增的津貼也動搖了傳統上對於新聞業採取限制性、低度干涉的治理態度。除了基金的設立之外,記者們並建立了「編輯室公約」之類的自律性倫理信條。報業反集中壟斷的管制議題在後續的辯論中被引入,經過了長達20年的討論與提案,報業終於在1993年達成君子協定,禁止可能造成單一媒體的市場份額超過三分之一以上的媒體合併案。九O年代報業再度掀起一波併購潮,結果截至2001年為止,荷蘭有九成以上的市場由三家大型報團所掌控:PCM、De Telegraaf與Wegener(電訊報、綜合日報、國民報)。在大部分的城市與地區,原來併陳著許多不同意見光譜位置的報紙也萎縮至「一城一報」。

總的來說,荷蘭報業作為社會團體與政治運動之喉舌、作為獨立新聞之沃土的傳統定位已然更加具有價值。大部分的報紙誕生於政治與市民運動,具有某種理想性的目標,但隨著媒體集中也被整編入少數大型媒體集團之中,使得議題的類型與關注的目標日益貧乏。種種的情況促成了報業社會責任的需要。

‧廣電媒體政策

在廣電業的諸多不同政策傳統之中,政府基於頻譜的稀有與媒介大效果所進行的頻譜分配。儘管在荷蘭同樣有美國模式商業廣播與英國模式公共廣播的倡議,荷蘭的行政當局最終選擇了一個複雜的廣播劃分模式。在這個去中心化的模式之中,私人的、非商業的廣播業者具有相當大的自由去填滿他們所選擇的廣播時間。節目的播放由不同的廣播電視協會負責,各協會代表著社會上不同的分支。這一制度在世界上是獨一無二的。目前的各廣播電視協會爲:一般性的、耶穌教派的、社會民主派的、天主教派的、進步主義的以及耶穌教派的,他們的營業執照爲期五年,到2000年爲止。他們各自負責整套的節目,包括:資訊、教育和娛樂節目,此外還有荷蘭廣播電視基金會,所有的公衆廣播電視機構都在這個基金會的旗下進行合作;以及荷蘭節目基金會,它主要播放各類年青人與少數民族文化性節目。在公衆廣播電視播放時間內,也可以爲教堂、宗教組織、政黨、政府機構以及教育廣播電視機構安排播放時間。各廣電協會透過自願捐輸支持其財務,政府所徵收的執照費在戰前並不存在。這樣的制度運作以來並沒有造成太大的問題,儘管在經歷三O年代的經濟危機之後其成員數確實減少。

在戰後,這些力求專業化的廣電業者逐漸遠離了草根支持,去除傳統宗教與社會政治區隔並要求個人化的呼聲,使得他們對於內容採取更多元的素材,而非僅有他們自身所提供的內容。這種公眾與媒體的相互脫離過程在電視出現後更加強化,閱聽人開始習慣於收視各式的內容,而非被限制於某一個特定來源的內容, 使得內容沒有太多的區隔。在此同時,這種複雜劃分的廣播系統似乎開始「倒店」,Hilversum(荷蘭電視媒體園區所在)難以掌握閱聽人的新偏好,例如內些更具國際傾向的年輕新世代,便較能理解與擁抱境外商業頻道。在這樣的情況下,來自商業系統倡議者與國家廣播公司的外界批評日增,和昔日草根支持無異。

這使得電視電臺聯合會(TROS)進入廣播市場作為非法電視台TV-noordzee的一項合法變數。在此同時,傳統的廣播業者試圖維持他們在廣播市場中的地位只要他們能夠吸引到足夠的支持者。在閱聽眾市場上的激烈競爭發生於TROS和傳統電視台之間,TROS引入了更多的美式風格和休閒節目,老牌業者則提供了輕鬆的節目編排和吸引人的節目手冊作為主要的武器。這種新的廣播型態明顯的不再傾向將閱聽人視為公民,而是將之視為廣電節目的消費者。節目與節目編排根據市場研究所發現的觀眾偏好量身打造,民主組織的影響則逐漸成為過去式。此外,市場競爭的重點也從內在廣播業者間的內在競爭轉向抵禦其他商業媒體和外國媒體的外部競爭。在1990年左右,商營媒體業者被允許進入媒介市場,也造就了今日的「媒介雙元體系」。

荷蘭的廣播崛起於市民社會中的公民倡議,並以一種複雜的劃分系統加以設計,這不僅反映了清楚的科層結構,也受到支持者的強烈投入。從六O年代開始,在內在競爭的部份影響與市場研究發展的部份影響之下,公民更加被視為是消費者,結果廣播業者大量流失他們作為協會成員的重要性。在九O年代雙元系統出現之後,再度迫使公共廣播業者更加憂慮其存在的意義,而且他們將在一個雙元的擔責結構。在此同時,新進的商業經營者在低度管制下,展現了其作為最佳實踐。

三、「社會責任」的概念

‧社會責任的定義

學界對於媒體社會責任的說法眾說紛紜。這種責任的概念意味著媒介內容是一種社會功能。社會責任被詮釋為兩種不同的概念:一種是「responsibility」,另一種則是「responsiveness」。「responsibility(責任)」意味著關切於社會的媒體社會責任,「responsiveness(反應性)」則意指一種傾聽與思考公眾的態度。媒體社會責任的概念與「公共領域」的概念表現出顯著的相似性。其中一項差異處在於哈伯瑪斯有別於北美系統中日益個人化的取向,更加重視社群中所謂的「溝通能力」(communicative competence)。

McQuail則選擇了更為實踐性的方式描述社會責任,媒體將社會媒體視為一種「義務與期待」。他將責任區辨為四種不同的類型: (1)被指定的責任(assigned responsibility):意指由法律所建立的某些所必須履行的義務,但是在民主社會之中,基於言論自由的精神則儘量避免這樣的管制。 (2)契約性的責任(contracted responsibility):意指一種媒體與社會或政治家間的自律性規範。 (3)自我指定的責任(self-assigned responsibility):意指一種自願性的專業承諾,以維持某些道德標準和公共目標。 (4)拒絕性的責任(denied responsibility):為了駁斥對於不負責任的指控。

Hodge將責任(responsibility)和擔責(accountvility)做了明顯的區辨。在他的定義中,「責任」意味著以下的問題:「我們應該期待記者回應哪些社會的需要?」「擔責」則為這個問題提供了一個答案:社會將如何要求記者履行他們所被賦予的責任?「責任」的意義在於定義合宜的行動方式與實質內涵,「擔責」的意義則在於促其實踐。Brummer將媒體的擔責定義為,這意味著媒體責任同時在法律、社會與道德等層面包含了上述的四種責任。McQuail區辨了兩種不同的責任:當傷害造成應擔負起負面性的責任(liability),於事前積極維持其品質則是一種正面性的責任(answerbility)。

近十年來傳播學界對於媒體社會責任已從較為抽象與一般性的概念轉為具體與實踐性的解釋(從responsibility到accountability),也更加強調正面責任的取向甚於負面的取向(從liability到answerability)。但必須提醒的是這樣的討論主要發生於學術與政策制定圈內,在媒體業界於這方面的討論至今仍較為有限。

除了媒體社會責任的討論之外,在二十世紀的最後十年關於「治理」的討論突然浮上檯面,成為政策辯論的中心。政治學者將治理的概念視為是一種評估政府與政府-社會關係的新方式。在「公部門的治理::治理政體的觀點」這篇報告中,IFAC公部門會議描繪出「公部門良好治理」的大綱,將「良好治理」區分為四個層次: (1)行為標準(統馭領導能力、客觀/正直/誠實等價值) (2)組織結構與過程(和股東的溝通、管理階層和員工的關係) (3)既存的控管機制(危機控管、內部審計、人力訓練) (4)外部報告(年度報告、外部審計、表現標準)

關於良好治理的強調主要來自於政策與管理取向論述的支持,也指向了早先討論的方向:組織與機關不僅不能僅由其內在的傾向判斷,更要透過表現規範評估其外顯的行為。

‧公民身分的新思維

除了社會與媒體業的重大變遷之外(像是:去中心化、去管制化、市場效果),Mitchell和Blumler指出另一項相關的發展,對於社會具有高度需求的自信公民的浮現,立竿見影的結果是則責任分工的變遷。昔日政府與市場競逐其優先性,今天我們更常聽到的口號則是:公民優先,市場次之,政府置後。多元的媒介產品與新媒介科技的出現,權力也由訊息的發送者轉移至接收者。網民可以任意的散佈其意見而毋須透過專業記者或建制化的媒體。當資訊提供的數量越來越多,既有的資訊提供者也就越來越難維持其中介性的角色與持續攫取公眾的目光。這種對於公民的位置與興趣的持續性思考也可以在公共或公民新聞的支持中看到。Hebert Gans認為民主的概念可以被最佳的體現在記者盡力的告知公民作為自由報業理論實踐的主要捷徑。Gans認為這樣是不夠的,他認為辯論和公共論述需要被刺激。公眾必須要積極參與而不僅是個傻愣愣的閱聽人。

‧媒體社會責任的取向

除了市場的責任之外(在其論述中指出了市場作為一個責任機制的內在限制), McQuail主要強調的媒介產製者的專業責任與媒體的公共責任。在此作者強調了媒體必要的公共責任,超越了利潤創造與獲得更大市場份額等立即性的經濟目標。Bardoel區辨了四種不同媒體擔責機制: (1)政治性的擔責 (2)市場性的擔責 (3)公共性的擔責 (4)專業性的擔責

McQuail發現專業責任中的許多利益主要來自於這種自願、非強迫、自律的態度事實上符合於媒體的利益。然而在近來的商業媒體實況中,媒體專業持續地將自自主權讓渡給管理階層與股東的利益。這些對於新聞專業的威脅似乎無法逃遁於公眾的目光,例如美國的研究指出許多美國讀者認為報紙在其生活中不再具有批判性。個別記者專業主義缺乏的根本原因在於缺乏經驗、洞察力、批判性的距離、疏懶,甚至是倨傲。個別表現沒有被充分的評估,媒介公司內亦缺乏編輯審查監督的思考。此外管理階層對於編輯階層也有越來越多的干涉,影響編輯獨立。Rennen對於荷蘭新聞業的嚴厲批評斷言了六種造成報紙與公眾間信任產生裂隙的原因,其中新聞精確性的缺乏以致流於一種似是而非的報導,佔了其中的主要位置。

McQuail指出,「政治性的擔責」(political accountability)提供的最大優點即在於,公眾意志將透過法規與管制被建立在明確且具有約束力的態度上。然而這樣這樣的優點並不能彌補其缺點:在一個民主社會之中,過度僵化的法規架構將會限制人民的自由權。James Carey曾經倡議修改美國第一修正案(國會不應該制定任何法律限制新聞自由),因為就他的觀點而言,新聞自由的概念主要指涉於「財產權、為經濟競爭建立場域規則」,Carey同時也指出,政治性的新聞自由並非經濟性新聞自由的產物,就社會的民主與正義而言,新聞自由必然意味著超越了某些來自於政府的自由。

在追求市場利潤的脈絡下,媒體的責任乃依循於市場法則。市場具有高度的彈性滿足各方的需要與興趣。「市場擔責」(market accountbility)也似乎成為對許多爭議題材進行短暫判斷的良好穩固基礎:就許多方面來說,媒體市場功能的平衡和作為一種規則是不具有約束力的。市場模式的限制相當知名:將會形成獨占的危機。然而最大的威脅則是來自於媒體(品質)成本所造成的市場壓力,廣告主探知目標閱聽眾的興趣並將普羅性的內容優先於高品質的節目。

基於這樣的理由,McQuail認為「公共責任模式」(public responsibility model)是一個可以保證公眾興趣在民主社會可以被充分表達的好方式。在此模型之中,某些思慮得以成為先決條件,像是自願性、多樣性與互動式的參與。但McQuail也看到了一個重要的缺點:這個模式是相當零碎而且剛起步的。更近一步來說,這個模式所存在的風險在於將會傾向於支持主控性的價值與具有影響力的壓力團體。

部分拜學校的媒體教育所賜,更有效率與更具批判性的媒體消費者的概念同樣適用於這個模型。Chomsky嚴厲的批評媒體作為公眾的迴音,日漸構連於媒體為了維護其道德權威,所表現出的一種無關痛癢的態度的醒悟。在80年代的荷蘭,van der Meiden和de Meij這兩位早已提出了所謂「接收者道德」的議題:公共的自由不應僅是撥打一通電話或取消報紙訂閱的自由。更為基進的接收自由應該顯現,為此新型式的公共參與應該獲得發展。在這樣的情況下,傳統新聞自由的限制就顯的不足。儘管資訊權(包括接受和散佈)被視為是世界人權宣言(第十九條)中的基本共同權力,亦同樣見於歐洲人權公約的第十條,在實踐上接收者仍然保持在傳播過程的側線上。

四、媒介擔責系統:最佳實踐

為了尋找一個有用的概念工具,Bertrand提供了媒體道德(概念)工具的定義,也是所謂的「媒體擔責系統」(media accountability system,MAS):任何來自於組織內外的(制度、概念)工具,可以是不被政府所控制,並且對公眾負責。這個概念相當的一般且模糊,他以許多不同的形式呈現並假設個人將和許多不同的團體合作:透過定期的商議、文件、合約等形式。更進一步的來說,MAS的機制能夠順利運作有賴於道德壓力的基礎並假設許多參與者的積極投入(像是所有權擁有者、經理人、編輯/記者、閱聽人)。Bertrand另外由歷史性與地域脈絡的角度來看MAS應用的情況,他注意到這項概念工具得以浮上台面主要是因為媒體廣泛的商業化與公眾強烈的反對政府管制。

MAS的基本元素是:訓練、評估、監督、以書寫或廣播的形式所進行的回饋(像是「回應權」)、編輯信箱、讀者論壇、關於內容是否正確與平衡的問卷、內部備忘錄、道德信條、批判性的報告、另類媒體甚至是公共媒體。最後一項元素相當有趣:Bertrand認為公共廣播可能保證公共責任的實現。這在美國大部份是由商業媒體所盤踞的脈絡底下是值得爭辯的。某些個人或專業團體會投入於公共責任測試標準的發展:公評人、道德指導者、記者、監督團體、新聞評議會、枚以相關的監督團體、基進公民組織等。但他告訴我們在經驗上只有在危機時刻這些組織才會採取行動。

‧媒體社會責任的最佳實踐

.政府與廣播業者間的契約

這種形式最好的例子就是英國的皇家特許狀與荷蘭的廣播特許法案。法蘭德斯(比利時北部的荷語區)。法蘭德斯的公共廣播是一個法蘭德斯政府為主要股東的公開上市公司。透過法蘭德斯政府的指令,VRT為其公民提供服務。這些服務被詳述於一份「管理協議」,這項協議根據一項基本原則而制定,在這項基本原則之下VRT必須為了滿足閱聽眾的興趣而提供多樣化的選擇,以吸引最多的閱聽人。

契約關係的主要特徵:

*一個穩固的法律架構作為作為契約的基礎法則可以防止偏袒的方案。

*穩定的財務基礎可以加強契約的動機效果。

*高水準的政治家必須尊重對立黨派的主體性。

*詳加定義產出與規範標準所要達到的目標是必要的。

*長期的契約以3-5年為宜,但必須視情況做年度性的調整,特別是在一些具有重大變革的事件發生時。

*監督工具是必要的,像是公評人、透明開放的品質特許狀與規則

*契約管理必須與政府和組織間的關係一致,這樣的關係乃是以兩者間的信任關係為基礎。組織必須被賦予最大的自主性並限縮政府的影響。賞罰都必須正確的應用。在任何評估中,不同黨派的意見都必須列入考慮。

*執行經常性、一般性的評估與審查以了解契約的優劣之處,其主要的目標是否達到必須由其既得經驗中加以探知。


.公評人

1969年,瑞典新評會因應社會對於犯罪新聞報導的憂慮、同時為避免國會立法直接管制內容,進一步引入「公眾代表」(Members for the Public)、並建立「新聞公評人室」(Allmänhetens Pressombudsman)。

.自律的形式

媒體自律的其中一個例子即是1956年所設立的德國新聞協會,其中包含了20個會員,其中10個代表了記者公會,另外10個則代表了出版協會。該組織直接受理來自於讀者的投訴,如果評議會支持了讀者的投訴,則被質疑的媒體必需刊登出評議會的判決,同時列入專業信條之中。然而這種自律形式的影響是相當有限的,特別是在一些羶色腥的新聞之中。另一個相似的自律工具,Deutscher Werberat 則是為了廣告而存在。這個組織包含了廣告業者,但他始終保持一種批判性的態度尊重其專業實踐。關於公共廣播的抱怨必須在廣播評議會中被說明。

.監管組織結合自律

英國媒體脈絡下的特殊性使其處於高度的管制,許多的監管組織活躍於這樣的架構之中:例如廣播標準協會(Broadcasting Standard Commission, BSC),負責監督電視的色情暴力,形塑電視端正良好的品味。BSC同時受理來自於公眾關於關於隱私與不公平對待的投訴。獨立電視局(Independent Television Commission,ITC)主管商業電視,廣播局主管商業廣播電台。這三個組織都在他們自己的規章下運作,,並有一套他們自己的投訴處理流程。新的管制機關OfCom則整合了五個既有的管制機關(ITC、BSC、Oftel、RAu、RA),以求能夠全面性的掌控通訊傳播部門,並在2003年通訊法案生效後正式上路。

BBC透過12個公開指定的管理者向國會負責。BBC的「製作人信條」為其專業處理的守則,並設立「節目投訴部門」接受來自於閱聽眾的批評指教。此外BBC的皇家特許狀相當重視「擔責」,無論是其財務公開透明的義務或對於閱聽眾投訴的進行適當處置的處理信條皆然。在1996年的協定中,BBC承諾將在其年度報告中提出節目與服務的目標,每年提出「閱聽人承諾宣言」並舉辦公聽會。

平面新聞也曾經組織了新聞投訴委員會(PCC),受理投入並將其處理結果出版。國家記者公會自1936年起即有專業信條,但其道德評議部門卻形同虛設。

.公共諮詢的形式

關於媒體的責任與透明,加拿大提供了一個有趣的模式,來自於不同地域與種族的公民積極參與評估與引領媒體的公共責任。公共諮詢的其中一個例子即是CRTC定期舉辦的公聽會。舉國無論是公共或商業的廣播業者都有關於「公共擔責」的論壇。這些公共諮商,可以追溯到1968年CRTC所創造,發生於廣播業者進行換照時、CRTC為其政策新方向蒐集資訊時或依些執照發放的決定。這些諮詢以半結構式的訪談進行,任何人都可以要求在其中提供意見,像是:產業代表、公民團體或是一般人。

公共諮商工具(即公聽會)並不獨立存在,而是鑲嵌於關切資訊透明並且願意傾聽民意的媒體氣候中,這些論壇也可以建立在網路上。此外除了前述的公評人之外,另外還有公共廣播業者的「公共溝通」,即定期向主關機關、國會、CRTC與一般大眾所做的報告。

.專業尋求公民

最後,問題仍然是如何實踐一種形式使得前述的道德可以被給予。在這樣的思考下,就不能不提「人民傳播憲章」:一個普世性的表達權力與負責任的媒體消費者的義務。在英國有個設立已超過二十年之久的「閱聽人之聲」(Voice of the Listener and Viewer,VLV),這是個相當具有影響力的組織,可以激刺公眾與電視業者間的辯論、和政府合作研究案、給予電視業者關於媒體角色與責任的建議。「公共新聞運動」在美國已經使得數十個基金會為新聞記者(無論是專家或生手)提供訓練計畫。例如:佛州的Poyter媒體研究機構、西北大學的報紙管理中心、馬里蘭大學的普優市民新聞中心以及密蘇里大學的「新聞新方向」。除了經歷11年的運作於1984年宣告終止的「國家新聞評議會」。國家新聞評議會由「20世紀基金」所支持,是一個可以監督並系統性的評估新聞運作的獨立工具。公共新聞的倡議者認為這對於編輯民主化而言是不足的,公眾必須投入於媒體的產製。報紙媒體邀請他們的讀者透過參與「公民會議」,來達成參與部分新聞產製的目的。James Carey稱之為一種「對話式的新聞」,而非「資訊性的新聞」。

‧平衡

媒體環境的結構性變遷,像是競爭與商業化的增加,也就意味著媒體社會責任的問日趨急迫。近來對於此一議題的學術旨趣亦在於定義其內涵並反思可能的實踐方式。類同於此的,關於公司或組織社會責任的討論亦成為商業社群與政府的主要關切點之一(類如「公司治理」的新型式與「擔責」)。

然而就現下的狀況而言,媒體社會責任的理論與實踐仍然存在著落差。由既有的文獻檢視可知可供應用的媒體擔責機制的定義與類型並不多(像是:內部v.s外部、四種類型)。一份針對荷蘭市民在過去與現在的媒體參與狀況的研究指出,公民與媒體間的關係比起過去弱化許多,新的擔責機制雖已被提出討論,但仍未步上軌道。從其他國家的擔責實踐經驗也顯示了許多有趣的經驗,但卻沒有一套明確的模式。媒體市場自由與新聞專業自主的強大傳統使得類如媒體社會責任的議題仍然存在著高度的敏感性與爭議性。表一整理了學者Bardoel所提出之媒體社會責任的四種操作類型。

研究顯示在過去的30年間,荷蘭的市民與媒體間的關係持續減弱。以報業為例,這樣的結果可歸因於商業化與產權的集中化,傳統上超越商業利益展現文化與政治價值的編輯自主以全然讓渡給股東利益。廣電雙元系統之下,也使得商業媒體獲得豁免其公共責任的藉口。

此外媒體的高度的專業化也成了隔閡市民的門檻,然而技術門檻的降低使得市民也可以非正式的參與內容的產製(專業v.s參與,ex.調查新聞學v.s 公共新聞學),成為未來抵禦媒體集中化與商業化的手段之一。媒體的產製者與使用者 透過一個獨立的媒體平台,分享其推廣與表現的共同旨趣。

在新聞內容方面,消息來源常流於政治菁英對於市民的政策表達,卻缺乏市民對於政治菁英的籲求,這使得這些社經地位大多來自於中產階級的媒介工作者,產生明顯的盲點。

在荷蘭公共廣電的脈絡底下,媒介的擔責系統乃是由法規與執照具體要求所樹立,其他在擔責系統下所宣稱的措施則欲振乏力。舊形式的參與無法運作,新形式的公民連結尚未成形,使得媒體與公民的關係青黃不接,產生民意流失的危機。 公共廣電在此時應擔任積極的協調者,建立整合性的公共擔責系統(ex.建立聯合節目製播準則)。

商業頻道力圖贏得最大的市場份額,因而也較沒有多餘的心思放在社會責任的實踐之上。儘管如此,他們還是有一些明確的責任必須執行,特別是在新聞與談話節目中。儘管節目製播準則在荷蘭是法律上所Link titleLink title明文要求的,但往往徒具形式無法具體落實。

新媒體的出現提供了更多的可能性,使得人們在媒體參與上可以產生更大的貢獻,使得媒體的產製能鎔鑄更多的公民觀點。

總而言之,媒體社會責任仍然是個具有意義的概念,有來自於不同意見的模糊與爭議之處,也相關於某些重要的社會潮流,像是由結構到表現的社會取向變遷、更具智識與批判能力的公民的浮現、類如公共行政與企業管理中對於「良好治理」的強調。此外在公眾在社會傳播過程中,媒體既存的政治性與市場導向的擔責機制也無法充分達成公平正義的目標。荷蘭媒體所鑲嵌之傳統社會脈絡的式微,記者透過專業化的過程自這樣的脈絡解放。公民逐漸轉為消費者與大型媒體財團呼風喚雨的影響力,使得媒體的專業自主逐漸消失。在此態勢下,強化公民的媒體參與或許是解決這些問題的答案之一。

圖像:未命名2.JPG

參考資料: 劉昌德(2007)。「民主參與式的共管機制-新聞自律機制之回顧與再思考」,台灣民主季刊,4(1):pp. 109-139。 何吉森(2005)。「數位時代的有線電視內容規範政策-規範過程模式觀點」,數位時代的有線電視經營與管理,P.131-160,台北:正中書局。




第二篇:

Citizens,consumers and the citizen-consumer: articulating the citizen interest in media and communications regulation

Sonia Livingstone,Peter Lunt and Laura Miller


Introduction: locationg the public at the heart of the changing regulation regime


在英國,OFcom新的管理形式已經考慮到公共的注意力(attention),因此OFcom作了轉變代表了在「新資本主義」(New Capitalism)新的「少量的涉入」(lighter touch),「面對公眾」(public facing)還有「以風險為中心」(risk-centered)的管理。在後現代的新管理形式之下,後福利社會(post-welfare society)不再像先前的「命令--控制」(command-and-cintrol)形式,相反的,轉變的管理形式是由全球市場的去管制所驅動。新管理者傾向將「大眾」置於目前此一風險社會的中心,透過政府權力的下放來管理。此文章的重點在探討OFcom在公共領域所應背負的責任中,是如何定位以維持市場以及回應市民和消費者這些大眾的利益。


Furthering the interests of citizens and consumers


在2003年傳播法案的第三條款(Clause 3 of the Communications Act 2003)中列出,Ofcom的法律責任有: 在Ofcom的運作當中必需要包括以下兩個責任: (a) 在通訊傳播中必需考量市民利益。 (b) 在市場競爭中,必需考量消費者利益。


以上這兩點顯示了公民利益是Ofcom行動的中心主旨,假如沒有符合第三條款的原則時,就可能會引起爭議。另外傳播白皮書(Communications White Papres)(2000)將Ofcom的角色定義為是「消費者」、「公眾」和「公民」的保護者。最後,在業者、公民團體等各方的遊說之下,法案在2003年確定同時使用「公民」和「消費者」這兩個名詞,所以後來Ofcom便使用了「公民--消費者」這個名詞來確定它的任務。


The interviews


這些分析是根據25位受訪者的訪談而來,為的是能夠蒐集到對傳播管制爭論的各方意見,受訪者多半是管理公民和消費者事務的負責人,還有那些能夠代表公民和消費者的組織團體,另外還有兩個主要廣播電視台的公共政策主管。


訪談的內容包括十個主要範圍:(1)管理的改變,新的管理者;(2)管理的優先性和挑戰;(3)管理者的發展;(4)結構/組織;(5)公共諮詢的參與/批評;(6)公眾的瞭解;(7)公共/市民社會的表現;(8)media representation of regulateon regular;(9)研究和政策基礎;(10)管理的成功和失敗。


Methodological issues


高階人員的訪談和一般民眾的訪談不一樣,前者必需要根據他們特殊的角色來選擇,例如發言人、總裁等。訪談中訪員與受訪者的互動很重要,訪員要建立專業的角色,印象管理也很重要。而訪談後的分析也是整個訪談的重點之一,批判的論述分析(critical discourse analysis,CDA)需要注意下列幾點:他們的聯想、隱喻、還有推論的比喻,另外也要注意訪員在分析時,必需將受訪者的訪談中不自覺的意識型態困境框現出來。在整個訪談過程中,訪員被視為是參與這個公開辯論修辭表現的一部份,藉由實際的問題來建立或挑戰特定的詮釋。因此某些受訪者會將訪談視為是一種自我反省的空間,因而會要求事後要閱讀訪員的手稿。手稿是質性資料分析的入門,可以確保系統性和綜合性的編碼。


Just semantics?


Ofcom’s Senior Partner(Competition and Content)說,「假如不是法案這樣規定,『公民/消費者』這個名詞才不會被採用,我們覺得這樣很不適用」(KM)這個矛盾的態度發生在制度的層次上,「公民」與「消費者」被描述成是透過法案這個管理的層級上直接強加下來的,同時也用一種模稜兩可的話來描述制度的面向:KM透過一種模糊的呈現方式來呈現Ofcom的角色。這種情況也在Ofcom的Director,Nations(Wales):「的確,我認為我們應該接受,而在許多情況下消費者的議題和公民的議題確實也是有重疊的部分,他們並不是互斥的概念。」在這裡受訪者廣泛的引用了語氣的修飾(「我認為」、「或許」)顯示,雖然「公民/消費者」的區別不能被忽略,但它已經是被包含在法案中,管制者直接將這些名詞價值的問題納入法律的責任中。


但Ofcom的Director of External Relation則持了不同的意見,認為「公民—消費者」的區分,「這中間有許多灰色地帶」(TS)。換句話說,他認為這樣的劃分太過絕對,雖然這樣可能滿足了許多原本討論的需求。Ofcom試圖批准表面的行動都缺乏公民利益,這些描述了行動者如何使用描述去形塑或避免行動。然而,既然這些都只是語言上的名詞,Ofcom為了表現它在公共領域的作為時,便大量的使用了這個名詞,雖然這也使得與實際的管理工作有了區別。The Director of Market Research表示:「這是個很難處理的問題,因為某些議題明顯屬於消費者的議題,而另一些議題明顯是在公民的議題上,但到頭來我們談論的對象都是人民,所以依我個人的意見,我傾向只看重點(cast the wide),而不去推論我們談論的這個到底是屬於那一個範疇。」(HN)


這三個主管都質疑「公民/消費者」這樣的區分是否可行。而Director of External Relations也說道:「我認為這完全是一種不自然的區分,但我的意見並不代表Ofcom也這樣認為,但我認為這樣的觀點是廢話,因為我不認為當我作為消費者或者公民時到底有什麼不一樣的利益。(TS)」因此我們看到Ofcom尋求一種推論的解決方式,故Ofcom追尋的應該屬於精神上的角色勝過於法律上的角色,一種結合公民與消費者利益的實際作為。消費者協會的AW也說:「Ofcom一直在談公民—消費者,但據我所知,每一個人都在逃避。」


Defining the citizen


因此,公民利益的出現應該同時伴隨著消費者利益,Ofcom也應該負起責任同等對待公民與消費者的需求。但這樣的說法還是沒有回答到法案中所謂的「公民」究竟包括哪些,而公民的利益如何去界定,依然非常模糊。但要界定出清楚的定義似乎非常困難。「公民」這個詞非常的含糊,其中的概念也就非常難定義。但相反的,消費者利益的爭論就非常少,具有明確的利益(例如,人們能從市場中獲得最好的服務)。The Chairman of Voice of Listener and Viewer建議Ofcom應該要完成具體的公民利益:「從經濟的角度來看確實比較容易管理消費者的議題,而公民的議題則必需要包括社會、文化、民主的範圍在內,這些都是很難去衡量的。」(JH)而The Chairman of OFcom’s Consumer Panel也說道:「公民的爭論非常有問題,因為你必需要與其他聯合作為一個有效的傳遞者的角色。」


至於消費者利益,The Senior Policy Advisor to the Consumer’s Association認為Ofcom在此方面有明確的說明:「Ofcom非常嚴謹的對待消費者責任,……他們作了消費者的研究,實際去瞭解消費者行為、實際的風險以及消費者的需求。….」 (AW)的確,在這種情況下Ofcom需要和其他企業結合,建立多方合作結盟的關係。


Responsibility for the citizen interest


管理資源的分配需要實際的風險分析,但假如公民利益如上述所說這樣模糊且難以定義時,那麼儘管它已經包含在管制的一般責任中,但管制者還是很難去分配資源到進一步的公民利益中。The Chairman of Voice of Listener and Viewer(VLV):「這有很大的困難,因為這些有關公民利益的決定是非常主觀的,我們沒有足夠的資源去作研究以便讓這些決定可以客觀一些。」(JH)因此,在凡事以證據為基礎(evidence-base)的Ofcom政策中,顯示要公民社會的聲音要能夠顯現就必需又擁有足夠的客觀數據才能通過門檻的限制,鑑於這些資源的缺乏,the VLV反而尋求與經濟管制者的合作關係來協助。故管制者與公民社會團體之間有著複雜的相依關係,並且透過對消費者與公民的辯論當中融合在公眾的論述當中。


融合這些內在和外在的觀點,我們認為這其實是一個在於哲學層次的改變,就像是管制結構、實行以及它的論述一般。The Senior partner for Competition and Content討論到消費者與公民利益之間的對比:「……這是哲學的途徑,而不僅僅是競爭與市場V.S內容和標準。所以,這並不表示它們之間是不能和解的…一個組織中如果同時做到這些能從中獲得好處。」(KM)


Marginalizing the citizen interest? The view from outside


公民團體努力的想要去定義公民利益並且將它和消費者利益區分出來,首先它所批評的就是那些以經濟競爭為主的觀點(Collins and Murroni,1996)。The Campaign for Press and Broadcasting freedom(CPBF)作了積極的定義:「公共服務…….需要從新聞、資訊以及多重的來源中設定公民的價值,但現在我們不以此為足,我們不認為這些是公共服務媒體對於公民利益的充足解釋,即使有資金的提供以供應特殊的頻道,但我認為這些包括兒童、教育和文化多樣性等的公民權是值得被檢視的。……這是一個窄化的公共服務,我們應該廢除現有的公共服務系統並創造一個更有剩餘空間的媒體環境。」(JHn)這個說明鬆動了構連,並將公民權導向了一個更積極的定義,同時,強調當中的多樣性。另外上述這段話也提到如果將公民利益邊緣化時,將會導致管制的風險出現,但在這裡卻沒有提出任何的實際證據。


BBC’s Controller of Editorial Policy談到了積極的公共利益:「公民是一個具有公共價值的廣泛議題,這不只是有關資訊的問題而已,它還包括了文化領域,有關英國人民的真實故事,也反映了英國的生產。」(SW)事實上,Ofcom體認到BBC的所重視的議題,但將此限制在電視的範疇,Ofcom’s Partner(Strategy and Market)說明:「將重點擺在電視上,原因是因為它具有強大的影響力,足以影響我們的生活以及我們賴以維生的社會,因此有關電視所提供的內容以及內容提供者都必需特別注意。」基於以上這些理由,電視與國家之間獨特的關係已經被法律所保障(Scannell,1989)。較不能被接受的是媒體和傳播環境的多樣化,使得公民利益在傳播事物中逐漸減少。


在訪談中,除了有認同Ofcom公民利益議題的意見之外,還出現了許多批評的意見。例如the Campaign Co-Ordinator for Public Voice指出,「並沒有辦法指出單一的焦點,在Ofcom的公民利益中並沒有單一個焦點。」(DR)就我們所知,一般通常會將消費者與公民相比較,並以此來凸顯公民利益的相對負面性。而DR的說法就是將Ofcom公民論述的分散突顯出來,以相對於「消費者利益」的單一焦點。


Ofcom近來承認並沒有給予足夠的優先性與資源來定義和說明公民的利益。而管制者對這樣的結果似乎還是保持樂觀的看法:「我認為公民的利益並沒有像他們想像的那樣被忽略。我認為Ofcom的最大任務就是形成有效率的競爭市場並且為消費者帶來利益。……」(RH)管制者方面都會試圖避開一般對於公民利益被忽略的論述,並且用防衛性的語言來防衛。


Organizing the citizen and consumer interest: the view from inside


面對公民利益的模糊,Ofcom內部也因為新的管理制度而有所改變,Ofcom的組織結構並不完整,而這將會產生威脅,導致聲望受危及。公民與消費者兩者在法案中是雙元的構想,而並非是一個用連字號連結的單一概念。公民利益與廣播內容連結在一起(公共服務廣播、有品質的新聞、保護兒童的節目以及各種種族、宗教、地區的廣播代表等等)。而消費者利益而經常與傳播服務連結(例如確保在通訊市場、手機服務和寬頻服務中市場的競爭和消費者的價值等等)


Ofcom建立起雙元的名詞,因此這個論述是既獨立又包容,管制者透過雙元相對意見來建立起公民的利益:


         消費者	                  公民
       消費者委員會	      內容委員會
         通訊傳播	                  廣播
         增加競爭   	       管制競爭
        損失的避免	                內容限制


然而事情並沒有這麼簡單,The Policy Director for Consumer, Competition and Markets解釋:「這麼簡單的區分當中還有許多複雜的部分—當市場運作,這是有關消費者的議題;然而當市場沒有運作,則是公民權的議題。而有時候一個非常消費主義的政策下面的基礎卻往往是有關公民權的部分。」(NB)相較於先前明確的分野,NB的論述認為這當中有許多「灰色地帶」,公民利益與市場有所連結。而外在的管制者對於定義都較為簡易,the BBC’s Controller of Editorial Policy認為:「法案中試圖同時認同這兩個方向,將公民利益劃歸廣播是因為傳統上我們都認為廣播是公共領域或公共價值的代表。同樣的,消費者利益就是看你所支付的是不是合理的價格,獲得的服務是不是值得這些價格。……」


因此,對Ofcom來說,他們一直在逃避在公民與消費者之間的界線關係,以及政策保護雙元計畫在消費者委員會以及內容委員會方面。Ofcom’s Partneer for Strategy and Market Developments描述Ofcom的責任與它的組織架構之間有一種「辯證的平衡」。而the chairs of both Content Board and Consumer Panel認為,「我們根據法案所提來設立的,內容委員會涵蓋一些內部的議題,而消費者委員會則負責外在那些不屬於內容的爭議。」但從the Chairman of the Consumer Panel的CB訪談中可以發現,首先,管制者在聲明消費者損失(consumer detriment)時都有一套標準;第二、傳播科技對公共政策產生的挑戰;第三,管制者承認這是因為公共政策focus comes a wider range of stakeholders who collectively must meet the challenge。這三個論點提供了我們瞭解管制者如何制訂公民利益的關鍵。簡單來說,Ofcom已經進一步將公民利益推向其他面向,並且與各方面展開對話。在CB的訪談中,消費者利益已經簡化為一個簡單的列表,而公民利益已經提升為基本的關懷焦點。但從CB的說明中看到重要公民議題來源並非是有實際數據或資訊的,她是直接從和公民團體的對話而來。因此CB為了解決這樣的問題他將一般性的公民議題放置在消費者利益的保護傘之下。這個簡單的再標籤動作將問題解決了,但這會產生一些問題,在下面我們繼續討論。


The vulnerable citizen


市場的競爭邏輯讓管制者得以介入一些範圍。Ofcom’s Partner for Strategy and Market Developments:「我們必需去思考社會中一些難界定(vulnerable)的族群,因為這些族群並不僅僅只是我們所說的商品而已,他們是廣大社會影響下的產物和服務。所以我認為這對Ofcom來說非常的複雜。」(RF)重新將商品定位為服務讓管制者可以包含電訊傳播的社會意涵。在一些方面,Ofcom重新定義公民的論述,冒著社會排除的風險,因此 授權了結合新自由主義的社會福利意識型態的規範取向。這個取向是基於量化的市場研究分析,建構在「公民」的人口學片段。因此公民被定義為「不利的群體」(more disadvantage),且公民權沒有任何可以替代的概念。因此,管制者建立了命令式的介入。「許多商業的組織多是站在消費者方面的角度來看,對於公民利益這一部份並沒有多大的興趣,至於對管制者來說,消費者與公民兩方面都是同等重要的」(HN)


公民社會的主體正評估成功的可能,「過去都將注意力放在消費者的議題上,現在Ofcom所做的就是將消費者和公民擺在一起,……這是組織文化的改變」(JM)The Campaign for Press and Broadcastion Freedom:「對Ofcom來說,他們已經將議題轉向公民身上,他們確實的落實公民權的概念,並且拓及到管制內容上,所使用的也是『積極的管制』以及『授權的管制』……」(PH)事情還在發展中,但Ofcom’ Secretary認為應該還需要再改變,「或許我們所做、我們所管制的都是希望可以真正幫助到所有的公民。……」(GH)


Conclusion


自從the Communications Act 2003中出現了「消費者」和「公民」兩個名詞就引起了很大的爭論,這兩個名詞的出現並沒有含括到其他不同的面向以及其他的利益,而Ofcom內部的「哲學」以及與其他外在利害攸關者(stakeholder)也都產生了不同的意見,部分是因為這個概念不能明確的描繪出來,而在管制之下也有許多衝突存在。因此,當「消費者」的概念相對清楚時,最重要的是必需繼續替「公民」在媒體與通訊中利益尋求一個積極的定義。然而,Ofcom的策略開始偏向市場的研究,這個結果導致公民變成了一個難定義(vulnerable)的大眾,只能透過他們在市場上消費者積極的角色來替他們的公民權力發聲。這樣的概念是值得商榷的,因為如此一來就不能提供公民一個直接能代表他們的管道。


我們正尋求後現代社會的公共論述。當代的公共辯論不再僅止於國會當中,關鍵的社會改變已經從政府轉變成管理,從社會契約到發展管制。在這樣的情況下,這些辯論反映了Habermas(1997)和Mouffe(1992)所謂的現代社會的評論潛能,在管理與市民社會之間複雜的依賴關係。因此,批評將會融合在各個不同管理組織和公民社會團體之間複雜的依賴與衝突(Cohen and Arato,1994)。然而,同時間這也能有更多公民權力的主張,讓公民享有新的機會來陳述他們的利益,儘管被理解為難定義的(vulnerable),不管是少數或者是消費者。






Week16導讀摘要編輯

Building a Digital Cultural commons-the example of the BBC

BBC是個獨特的機構,被英國公民擁有並獨立於政治及商業利益之外,它為了服務所有人而存在,不管是年齡、收入、性別、種族或宗教。它的目的80年來未改變:用節目來告知、教育及娛樂所有英國人民以豐富其生活。

一個新媒介被舊的機構使用相同老舊的理由所支配是不合適的。

在這兩句言論中我們可以得到對公共服務廣播未來角色的不同認知,以及它應該涉及新媒介的程度。從一方面而言,公共服務的普遍性、獨立性、類別及多樣性的原則也應該適用於新媒介的應用;從另一方面來看,應該限制公共服務涉入新的數位媒介,允許商業經營者更自由地去發展可行的企業,滿足消費者的需要。

然而,商業和公眾途徑的區別並不容易分割。隨著近幾年來廣播的商業化和私有化,許多公共服務廣播電台,包括BBC,皆採用了以市場為中心的經營方式,產品及時間表的安排慣例嘗試去維持閱聽眾的佔有率,並合法化他們廣泛服務的公共資金。這項策略常常造成商業責任及文化目標之間的緊張,其支持提供公共利益的願景,但要精確定義它可能是困難的。文化目標和商業優先考量間的模糊引起了喧嚷的評論,對於商業經營者不願意或不能去服務的地區消減公共資金並減少公共服務的供應。

隨著新科技的分佈,允許了更多特製媒介的提供,公共廣播者發現他們必須再次聲明他們存在的事實並證明他們作為大型以公眾資金為基礎的高度垂直整合機構。特別是BBC的案例,當前受下議院遊說的2006年重修的憲章。

在2004的夏天有兩項Charter Review的發表,包括BBC對線上服務的未來策略及描述數位領域角色的再定義。建立公共的價值:更新BBC因應數位世界,發佈於2004年的1月,在憲章的爭論之上建立社團法人的貢獻。BBC的線上獨立檢閱(Independent Review)是受到DCMS部門(Department of Media,Culture and Sport)所委託,並於2004年1月發表,表示嘗試去概述BBC線上活動更聚焦及透明的策略。兩者皆出現於BBC公共認知出現危機的一年,赫頓報告造成許多內部職員的請辭。

*BBC Charter Review http://www.bbccharterreview.org.uk/

*「Hutton Inquiry」赫頓報告:是由內閣指派的赫頓法官,公布對武器專家凱利博士自殺事件的調查報告,赫頓在報告中直指BBC的新聞控管不當,並認為首相布萊爾及其幕僚並未如BBC記者Andrew Gilligan在BBC第四廣播電台的時事性節目「今天」中所指控,是為了說服國會同意對伊拉克開戰,而蓄意誇大、渲染了伊拉克擁有毀滅性武器的情報。在赫頓調查報告抨擊BBC新聞專業的半年後,BBC董事會通過修訂製作人守則(Producers’ Guidelines),並在2004年10月下旬起,展開新聞專業訓練計畫。

*補充資料: 「媒體造假還是政客說謊?BBC主席、總裁辭職風暴下的新聞倫理議題」 http://www.pts.org.tw/~rnd/p1/2004/040217.htm

「赫頓報告後,BBC新聞改革現況」 http://www.pts.org.tw/~rnd/p2/2004/041206.htm


對商業化的反指控是去建立公共價值(Building Public Value):在數位世界中復興BBC,重回BBC的中心置入”公共利益”,重視公共價值和市民權益於私人價值及個體消費者選擇上,去創造一個全然數位化的英國”從廣播員到消費者的單向內容進化成真正創造性的對話,其中公眾是主動而非被動的靈感參與者”。

公眾價值是”BBC對英國生活品質的貢獻之測量”,將被視作是未來BBC達成決定的工具,並由以下五種主要方式達成:

1. 民主價值告知市民公正的新聞及資訊 2. 文化的及具啟發的價值豐富具創造性的生活 3. 教育的價值擴展正式及非正式教育的機會 4. 社會價值連結及聯合社群去強化社會凝聚力及寬容性 5. 全球價值支持英國在世界的角色並展現英國文化的優良面

有人認為建立公共價值在意圖及廣泛原則上是有力的,但在細節上較弱,然而,其有顯著的改變及企圖去滿足合法的利益及其餘的視聽部門。社團法人依舊獻身於執照費作為資助其任務的最好形式。

對政府作數位轉換要求的回應,社團法人允諾去承擔建立數位英國領導角色,鼓勵現存的Freeview數位陸地平台(?)及被提議的FreeSat服務,允許目標數位轉換到2012年。它意圖去開啟BBC免費內容的Creative Archive,並去產生內容提供給其他和BBC品牌及價值一致的數位平台及供應者。將許多數位化的錄製品供應給所有人的保證被Murdock視作”對市場化體制有力的倫理選擇以及全球文化共識的潛在基礎”。此項允諾特別是關心數位化所排除之事物,並將BBC堅定地置於全球供應的一方,自由地進入媒介景觀,逐漸地由媒介巨人所支配,其可能對公共價值及英國社會及文化優先事項採取不同的觀點。

為了回應對於它的產出和其商業對手不再有明顯區別的批評,BBC承諾去提供建立公共價值的節目和服務,並藉由在電視顛峰期間播放嚴肅的當前事務及分析來促成主動及有教養的市民。它答應藉由”減少旁支的節目及想法”來提升英國文化及創造力,並投資戲劇和喜劇的創意復甦。

為了反駁它開始一個新節目時可以免除懲罰的控訴,此社團法人在啟動及監視現存表演時會近用所有新服務。董事委員會在採用公共價值的試驗時將包括一個市場影響的獨立評估,此評估奠基於四種準則的實現-觀眾到達率、品質、影響及金錢的價值(?)。每一個頻道及服務也需要從董事委員會中得到服務執照,每三到五年董事會會委託製作一份給10,000名執照付費者的獨立公共價值問卷,來評估BBC服務的影響、價值及效率。

最重要的是此報告承認BBC的管理系統必須要改變,不只是描述董事會管理的角色和BBC經營之間的區別,也要去確保免於政治干預及商業影響的透明保護。一個新的支配單位將被建立來提供獨立的專門技術,其能讓主管採用新的公共價值試驗,以及對新服務的動機及同意有更精確的途徑。這項革新代表企圖去先發制人任何嘗試將董事會及BBC置於Ofcom的管理監督之下。

BBC Online是政府在1998年同意並被英國四分之一的成人所使用。被視作’third arm’的BBC在34各類別中提供了兩萬個網頁,英國11%的成人規律地近用BBC網頁,其線上教育材料被英國80%的學校所使用。

但在BBC網頁上有些內容被認為是和其商業對手相差不遠的。

報告中並未發現BBC Online對英國網路市場具妨礙性影響的證據,它確實發現其能預防競爭的現象,就是抵制商業經營者的投資。

在未來的BBC Online應該更清楚地定義公共目的、優先新聞、當前事務之教育及資訊價值給市民,以及’創新的豐富互動內容’。

回應BBC的提交仲裁決議書,Graf report認為BBC需要一個可信及精確的管理體制,在此情境下它推薦了兩種形式的主管指派-一位是新媒介有專業知識,另一位則專精於競爭法,主管應該去設法得到更獨立的忠告。並確保BBC Online的經營及任何新服務已全然考慮到市場影響。免除懲罰應該和可測量的目標聯繫。

*Graf report http://news.bbc.co.uk/2/hi/entertainment/3866355.stm

在發表之後BBC宣布它將關閉不能和商業競爭者產生明顯區別的網頁,包括「What’s On列表」、「Fantasy Football」、遊戲和肥皂劇連結。社團法人宣布在建立公共價值上其所有新服務將受制於公共價值的測試,新的管理單位將確保董事會得到有別於BBC管理下的建議和支持。

至今BBC的行為認為其要求一般的執照費,依照其對公共利益的貢獻及提供商業市場不願意供應的服務來增加。社團法人清楚地聽到批評並試著累積為何公共服務廣播比數位化轉移來的重要。在大量地商業媒體環境中它應該去強調它的獨特角色,以及承認過去的錯誤,例如,無法在獨立產製上達到配額。藉著提醒自己及公共服務廣播的其他人更多傳統的回響,以及施加阻礙於其擴張性的抱負上,BBC可能會避開更激進的改變-像是廢除或切割執照費,以及自願認捐資金的採用。然而真正的試驗,是它對承諾實踐的程度。

� *補充:BBC的歷史 取自於奇摩知識家 http://tw.knowledge.yahoo.com/question/?qid=1105051003754



A new public service communicati on environment?

Public service broadcasting values in the reconfiguring media.

匯流時代需要什麼公共媒體?


導讀:世軒



在一複雜且變動的傳播環境中,受到監管的傳統公共廣播服務(PBS)在延續公共資金的發展下是有其問題的。其宣稱(通常是透過圖表以及閱聽人習慣的觀察所進行的調整)媒介閱聽人以及使用者隨著頻道的範圍的增加而逐漸的碎裂,這樣的過程同時造成媒介使用者更減少對於公共廣播服務的使用。雖然閱聽人隨著日益漸增的頻道擴張而分散,廣播政策制定者仍舊延續倡導普及近用、免付費(free-to-air)、多元內容、反映文化多元性、並得以扶植社會內聚力與含括性。公共廣播管制意義的基礎主要是基於於某些形式的公共服務必須透過廣播進行。在Born以及Prosser所進行的許多關於公共廣播服務(PBS)的研究當中,普查的結果顯示關於公共廣播服務(PBS)當中仍有所謂核心價值的存在,而這些目標包含了三個主要的原則:公民權、普及以及品質。這些公共廣播服務的核心價值所指的是,政策制定者往往傾向於藉由去普及提供高品質的服務以及多元的產品,將公共廣播服務連結至社會發展、政治以及文化公民權。這樣略為抽象的目標在實際理解上也往往有些混淆。雖然如此,即便公共廣播服務難以明確定義,歐盟以及會員國兩個層級上,對於公共廣播服務概念政治上的支持仍舊存在。


似乎這樣「由上至下的取向(top-down approach)」對公共廣播服務義務的規範並不能全然的辨明出數位媒介的創新使用對於公共服務思潮的延續。這些新媒介形式(某些緣起於歐盟資訊社會政策或英國e政府政策)對於閱聽人參與提供了創新的形式,而使公共服務更顯其價值。此篇文章以一系列資訊社會e政府政策的成功例證,探討在歐盟中新媒介形式的重新配置下,此新傳播環境中的社會關係、閱聽人參與以及公共服務的價值。傳統上公共廣播服務的政策目標往往是由特定機制所制定,而閱聽人以及使用者不必然能適用於其政策。然而,始自於資訊社會、e政府政策研究發展的政策創新,提供了使用者運用新媒介科技一個新的機會,在新合作關係與聯盟的情形下去形塑並產製傳播公共服務。新媒介的創新使用彰顯出在此網絡環境中,往常由社群利益所組織的,這樣的社會關係以及媒介使用形式的進行重新配置。相介於傳統的廣播媒體而言,這樣的環境並沒有強烈的制度性框架。這樣的發展往往出現於極為地方性的層級中,或者是城市、次級行政區的層級之中。我們稱之為「由下而上(ground-up)」式。這樣「由下而上(ground-up)」的公共廣播服務取向補充了公共廣播服務「由上至下的取向(top-down approach)」。二種觀點都重新思考了媒介使用者的概念。


這些新傳播方式是由不同的制度性規劃所產生。傳統公共廣播服務是由媒介機構、閱聽人、產製者及其資金來源,這些部分之間的關係所構成,形塑構成的原則是透過法令要求加諸這些關係具規範性,反之,一些緣起於歐盟資訊社會政策或英國e政府政策研究發展的新媒介形式之社會關係則不盡如此。這樣的活動是由地方政府、私人部門、自願性機構以及參與使用者團體所組織,這是導因於產製者、閱聽人與使用者之間的新關係形式。這樣的組成配置是有其重要意義的,因為其對於制度性框架的鬆綁,而使得新媒介形式在公共服務價值形式的發展方針上獲得實驗的空間。這些發展僅只是初期,而非已建立於主流媒介環境之中。即便如此,新媒介的數量漸增,同時也逐漸獲得認可其作為公共傳播服務的來源,並有助於新形式的閱聽人使用與參與。


檢測傳統與新媒介環境二者,在媒介環境重新配置中,制度性協定中所去論證隱藏於閱聽人參與意識中,由於新形式媒介使用而出現的閱聽人分裂化現象(audience fragmentation) 。這樣的環境也刺激個體與團體在不同的社會、文化以及政治環境中,進行多元主義的表達。


SOCIAL RELATIONS OF THE NEW COMMUNICATION ENVIRONMENT


新的多頻道多媒體環境相較於傳統廣播部門有許多的差異:單一部門實際上往往會損害閱聽人選擇,並減少廣播環境中多元性的本質。在傳統廣播部門中,媒介產權的集中通常隨之而來的是節目的同質化以及新聞節目囿限於節目承製廠商而減低了多元性。而值得討論的是,所謂利基市場的頻道僅只是給予閱聽人選擇以及多元性的一種幻象罷了。這樣說法並非沒有受到批評,端視對於多頻道廣播環境發展是抱持悲觀或樂觀的角度而言。就閱聽人而言,此一環境正提供了閱聽人分裂化現象的佐證。 然而在新媒介的發展中,對某些互動數位電視(iDTV)而言,在利益社群的脈絡中的理解反而形成了更高程度的閱聽人內聚力。這當中同時也有新的媒介環境存在,在其中所謂非媒介專業與閱聽人使用者主動去型塑與產製節目內容、新聞服務以及後續的參與模式。新形式的閱聽人使用存在並不應被視為是閱聽人分裂化,而是透過多元、動人、扣聯而批判的環境中去辨識構成的,此環境有助於刺激各種個體與團體在其不同的社會、文化、政治經驗以及結構中,進行多元主義的表達。而這樣的表達正標示出公共廣播服務在公共服務價值的延續。而媒介形式對於社會關係的影響則可以從<表一>作為一個簡單的觀察。這裡的分析架構是一方面是坐落在媒介科技以及媒介社會組織當中關係位置的改變,另一方面則為閱聽人日常生活的參與經驗。


在<表一>中可以描繪出傳統媒介、新媒介以及媒介重新配置的特徵。媒介重新配置意指使用新形式科技或新形式的媒介組織的發展情形,另一方面,也同時依賴過往傳統媒體系統。一般而言,包括了公共服務價值的再整合於新的形式與內容層面之中。去辨識這些重新配置的新媒介的出現的特徵,我們依循著特定媒體形式的社會關係,去勾勒出其個別的使用模式樣貌。例如,現代社會中期的傳統媒介聚焦於國家以及國家認同的層級。在此,公共廣播服務藉由節目的提供,使得大眾閱聽人以確保多數與少數的品味與興趣都能被保存。另種論點是,新媒介出現於現代社會晚期,強調在文化自由中的個人化與選擇,同時為了鼓勵在地區、國家、以及超國家的層次上傳播的創新,而抗拒過度的制度性結構管控。在這樣的傳播環境的發展與重新配置上,傳統媒體與新媒體是相互借用其某些概念的。這樣的重新配置過程具體的提高了傳統媒介形式的服務,或是將傳統媒介與新媒介轉型成為另一種創新的媒介形式。


圖像:未命名.JPG

這樣的轉變往往被視為是由Zuboff (1988)所提出,視媒體重新配置為「自動(automating)」,或者是「資訊告知(informating)」的。「自動」意指:附加於傳統媒介線性節目與頻道之上的,線上出版或隨選視訊(VOD)服務。而這樣的發展僅只是以更先進的科技控制與更為簡易的媒體選擇機制來提升個體的使用。總體而言,仍舊維持了許多傳統媒介的特徵。「資訊告知」則意指新媒體透過新科技的創新使用,以更具智能、非機械的方式,轉變了傳統媒介形式,並藉以達成社會、政治目標。例如社群藉由數位互動電視(iDTV)進行組織並且分享特定資訊、建立組織社群網絡。這些特徵也提醒我們新出現的媒介使用模式是源自於不同的媒介產品使用的社會關係組合,同時也是一種參與的儀式。「自動」重新配置媒體(例如VOD服務、個人視訊紀錄(PVRs)提高了電視的服務)的閱聽人使用主要是自我選擇的個體化模式。而這正是傳統上所謂閱聽人的分裂化。因此在探討這樣的發展時,必須考量到閱聽人參與的本質,以及傳統媒介、新媒介以及重新配置媒介其制度性的編制。


首先,在當代日常生活中,閱聽人參與通常被視為是被媒體所操弄的,閱聽人的媒體經驗會形塑出其想像中的世界觀。在當代先進科技的社會中,媒體作為中介或者是形成中介,這二種的立論都有明顯的支持。這樣的過程只是傳播的一部分,同時解釋了不同位置下的個體與團體。多種的媒介是錯綜複雜的交錯於日常生活當中的。在這當中閱聽人必須去詮釋、投入、以及參與這樣的社會文化動態結構過程,而這一動態結構也同時關連影響到社會經濟與政治的進行。於是,閱聽人傾向以個人整體經驗、文化因素以及個人動機意願,去歸結特定利益、品味以及生活經驗,來形塑出其媒體使用參與的特定形式。閱聽人日常生活中所付諸行動的這些文化動態,證明了閱聽人藉由觀察、選擇的實踐,而貢獻於整體媒介環境之中。 透過多元閱聽人不同的文化框架,當代文化碎裂化的過程以及對於文化權威基礎的損害,從傳統性的理解來說,提供了一個關於中介的觀點意義的脈絡。這些多元閱聽人受到社會、文化、政治等等各種目標所驅動,而更多的選擇與重新配置的媒介使這樣的過程更為輕易,而從中產生了一個新的傳播環境。這個新的傳播環境是複雜的:多樣的媒介與頻道、多樣的媒介服務、為數眾多的實際與潛在閱聽人資料。閱聽人能運用其經驗,發表其觀點,或者是藉由參與網際網路這樣的草根媒介,去培養新形式的地區性民主。而這樣的媒介形式是與商業媒體公司所宰制的媒體環境共存的。不過對整體而言,某些重新配置的媒體形式提醒我們:在商業控制的民粹資訊告知,以及個體與團體在社會、文化、政治經驗真正的文化多元資訊告知二者之間是有所差別的。


其次,任何對於科技改變的分析都不能脫離分析制度改變的複雜性。傳統廣播媒體多元的服務與多元的內容,被連結至其產權與資金,以及其特殊的公共廣播服務義務之上。而此一傳統公共廣播服務(PSB)的情形也開始有所轉變,由於公共廣播服務的開創與發展往往受到限制,因而資金與政府的支持就成了最基本的挑戰。去管制化政策促成了這些挑戰,雖然鼓勵商業利益與公共廣播服務存在的意義似乎是有所差異的。具有優勢的大型商業廣播市場最大的危險在於其降低媒介多元性,而公共廣播服務的策略正是為了彌補此一媒介集中化的情形。特別是傳統上公共資金來源的公共廣播服務,在商業廣播企圖擴張公共廣播服務其定義的範圍與市場時,更受到與日加劇的競爭與挑戰。在此同時傳統公共廣播服務義務將會擴張發展或新形式的媒介形式的範圍仍舊模糊,無論這些創新被視為是提升或是逾越了現存公共廣播服務的範圍。雖然這些挑戰與不確定,公共廣播服務的仍將抵抗社會與政治的價值影響,以確保表達的自由與評論的獨立。在這樣的概念中,公共廣播服務的價值則集中在確保公民能近用多元的意見而不遭受到壓制。在確保表達自由時,亦認同其需要具有責任感的自由,並藉由此種準則確保並檢測所有範圍擴張的問題以及意見表達的品質,同時避免過度極端化。歐盟資訊社會政策顯示某些政策制定者如何在資訊社會的視野中去處理新媒介科技。這些政策工具的設計是從某些對於新媒介發展早期概念而來,主要是指 自由而民主的傳播,而這些早期對於新傳播形式的想像說明了,網際網路對於新政治性聯合、新自由主義以及新形式的經濟產製是具有極大的潛力。也往往被視為可以增加民主的參與、資訊傳播的自由提供以及言論自由的支持。相較於這樣樂觀的想像,也有一些被質疑的地方,例如缺乏近用的科技,缺少足夠的技巧以及資本、知溝、以及菁英主義式的線上論述。雖然從最近的研究顯示情形有減緩的趨勢,但是這些質疑都指出了資訊社會中的碎解。但是無論如何,新媒介科技在經濟、教育、與符號運作上都是發生於資本主義產製關係之中,因此新媒介的採用也就自然受到價格與市場的左右。


重新裝配的媒體環境中的公共服務價值

在公共服務中運用新科技進行重新裝配的媒體所討論的案例是以早期通信計畫1990中期到2005年之間DigiTV的發展作例子。這是一個從小型研究設計擴大而成為連結至全球網絡的過程。在這其中的發展,可以重新思索在資訊社會框架中公共廣播服務的價值。這個發展過程是特別的,在地區層次透過「從實做中學習」,同時自我組織相關跨計畫的各種資訊,而發展出更為多樣的策略。而夥伴式的發展架構並且有助於近用通道,並進行以網路為模式的內容分享。藉由這樣的過程去重新思考公共廣播服務普及近用,與文化財貨民主的使用的特徵,並發展出適用於城市、地區規模多樣的策略。夥伴式的發展並且有助於通道近用,同時是以網絡內容分享的概念進行工作。從過程當中可以重新思考公共廣播服務的普及近用以及文化財貨的民主使用。透過對於地區性利益以及社群利益議題的認可與回應來發展各種傳播形式,而不受到明文規約的過度限制;使得線上社群,鄰里以及地區性的iDTV得以發展。這是源自於網際網路的自我規約,不過在夥伴式的發展中可以察覺到的是,傳播內容公開之前必須避免對他人的冒犯或傷害,最終多樣的自我規約產製會顯示出在夥伴式層級上負責任的自由的表達。


新媒介形式的另外一個特徵是,新媒介夥伴關係中的非傳統式的媒介使用者與產製者。這包含了從公眾權威、自願部門、慈善機構、地區居民、小至一家企業皆屬之。新夥伴關係中的經營大部分採用自我治理模式,方便去發展多元內容與服務,回應多元利益與需求。當然地方的需求從地方著手作為一種原則前提,然而向外延伸視野作為一種理解也是必要的。從內部相近的網路出發,而後再延伸至其他網路觀察整體網絡,從個體經驗連結到整體作為一種分享的過程。



案例研究一:社群通信:普及近用、夥伴關係與管制

ATTACH計畫主要是英國於倫敦發展多媒體資訊的公用電話亭以提升媒介科技的一種策略。相關發展組織視網際網路為一種設計為普及近用、自由、公眾參與與技能建立的新傳播系統工具。建立地區層次上的科技架構,使之成為一電訊特區(tele-region),連接內部及外部網路,同時也連結全球層級的網際網路,以發展多種形式的網路接取近用架構。而計畫小組新服務的參與與學習資訊是傳統媒體所無法做到的,因而運用社群團體來促成社群媒介的運用,隨著計畫的執行與網路論壇的運作,當中某一激進極右團體的種族主義題材是受到控管的。當地的管理夥伴稱之為「合作式的編輯」,他們的角色是確保每個人對網際網路的使用,藉由管制來維護個人使用以及公民活動。



案例研究二:對話與公民權:透過參與的創造力、多元性、與賦權


關於新媒體在對話與公民權的想法是從早期的研發計畫獲得的概念。由歐盟資訊社會計畫辦公室所資助的對話計畫在義大利、瑞典、與英國推行。美地的計畫中都謹慎考量到不同的人口特質與資源差異。計畫目的是讓公民學習網路媒介的使用,將傳播理解為一種網絡、一個賽博空間、一種參與。正如這句話「我教導你使用科技,你教導我們在其上的那些內容」。 女性主義也從中找到了空間:在其中的一個女性書寫網站上,就像吳爾芙主張的,當代女性需要一個空間去寫作、去瀏覽網路,進行抒發以及發表其創造力。同時,女性在新媒介上也得到一個重要的政治議題空間,不論是新移民問題或促進更為積極介入校園民主化,以及二代之間的共同工作與學習。 而對話計畫主要聚焦於增進地區民主以及參與的過程,並與以建立量表。當中一個重要的活動就是線上聊天以及視訊。以線上聊天以及視訊會議表達出其意見,形成討論並回饋給當局作為參考。而校園的參與也是重要的一部分,對話計畫透過所謂「螢幕的連接」,使得校園中日常事務、個人習慣到校園霸凌問題、種族、移民問題成為議題。這不但增進了異文化之間的理解,同時增進了參與。對話計畫不僅實現了議題的服務,更透過特定團體創造力促進了多元表達與新形式的參與。


案例研究三:公民頻道與社群頻道


以二種形式的iDTV來探索,在地方民主論壇中針對地方需求與文化所提供的公共服務。一個是南約克夏DigiTV的e@syconnects;另一個是Newham的iDTV 中Carpenters Connect和Home2Home之部分。 e@sy是基於夥伴參與的概念以公民中心的取向,員於當地住民的實際需要與欲求,所發展的線上社群服務。包括了求職或健康的資訊,以及青年教育問題或地方民主議題,在結合了當地DigiTV的節目之後而成為e@syconnects線上服務,而具有更廣大的功能,而這些功能也是由使用者每日回饋或反映其要求所設立的。e@syconnects提供了公共服務的核心價值。Carpenters Connect的建立也相似於e@syconnects,結合了其他公眾、私人部門以及自願性團體,然而Carpenters Connect所要做的不僅止於此,它企圖從一單純的平台架構進軍內容製作的部分,而成立了Home2Home製片發行公司。新媒介可以擔負更為積極的傳播角色,在過程中對於科技以及製作層面都有極為困難的過程,不過也從而建立製作的要領。其後Carpenters Connect也發行了一系列成功的節目,然而在「Living the High Life」一劇卻引發了重大的爭議。這樣不同的觀點引起在地政治家與居民的反彈,同時引起廣泛的討論。而該公司則認為,他們同意接受不同的批評,但是也堅決維護其獨立製作。在媒介的重新裝配過程中,地方民眾或某些形式的媒介夥伴組織是會介入其媒介環境整體之中的。從公共服務福利資訊到多種的文化節目,這種新形式的夥伴關係組織形式會有新的參與形式、以及新的內容產製與觀看方式。


公共廣播服務的價值難以明確表達,新傳播環境的特徵受到多元形式以及多元參與與表達影響,而這些有助於閱聽人的使用。這些閱聽人的使用不僅止於現實媒介,同樣包含線上新媒介的使用。由下而上的路徑已經取代補充了由上至下的思維,也提供了對於閱聽人概念的再思考。傳播發展政策應該處理當中損害其過程的部分,並扶植重新裝配媒介由下而上的路徑潛力,以確保一個安全中立的積極的公共廣播服務部門。

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